新中國成立以來雲南邊疆行政區劃與城鎮化建設

趙曉瀾;唐東生
2011年05月25日06:50       來源:中國共產黨歷史網

  行政區劃是國家為了進行分級管理而實行的國土和政治、行政權力的劃分。新中國成立后,國家根據政治和行政管理的需要,根據有關法律規定,充分考慮經濟聯系、地理條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣、地區差異、人口密度等客觀因素,將全國的地域劃分為若干層次、大小不同的行政區域,設置相應的地方國家機關,實施行政管理。行政區劃以國家或次級地方在特定的區域內建立一定形式、具有層次唯一性的政權機關為標志。行政區劃因不同的國家結構形式而不同。行政區劃的層級與一個國家的中央地方關系模式、國土面積的大小、政府與公眾的關系狀況等因素有關。新中國成立以來,我國政府以歷史上的行政區劃為基礎,根據國家管理和建設需要,對我國行政區劃進行了調整,以城鎮化帶動區域經濟發展,逐步形成城鄉一體﹔特別是對邊疆少數民族地區的行政區劃,採取了特殊的管理模式與發展方略, 在60年的行政區劃管理與城鎮化建設實踐中不斷深化提高,為使其更符合時代發展的要求,摸索出了許多有效行政管理的寶貴經驗。在中國少數民族聚集最多的省份──雲南省的行政區劃變革與城鎮化發展就是極有說服力的例証。
  雲南省簡稱“滇”或“雲”,地處祖國西南邊疆,總面積39.4萬平方公裡。雲南與廣西、貴州、四川、西藏為鄰,並與緬甸、老撾、越南3國接壤,國境線長4061公裡。雲南以高原山區為主,山地面積佔94%,壩區隻佔6%。雲南是中國世居少數民族種類最多的省份,4000人以上的世居民族有26個,除漢族外,有25種少數民族,其中有傣族、壯族、苗族、彝族、哈尼族、佤族、拉祜族、景頗族、阿昌族、德昂族、傈僳族、獨龍族等13個民族為跨境民族。
  一、中華人民共和國成立前雲南的行政建置及區劃沿革
  (一)清代及其以前雲南的行政區劃沿革
  1.遠古至秦漢時期雲南的行政區劃沿革
  據《尚書?禹貢》記載,夏、商、周時期,雲南屬於九州之一的“梁州”一部分。春秋戰國時期,雲南被泛稱南蠻、西南夷,亦為古滇王國,是獨立的部落聯盟式王國。這就是雲南簡稱 “滇”的由來。公元前250年,秦孝文王以蜀郡李冰開鑿僰道。公元前221年秦始皇統一中國后,為了進一步略通雲南,派常安將李冰開鑿的?k道延伸至建寧(今曲靖),史稱“五尺道”,即為“南方絲綢之路”主干線。公元前135年(西漢武帝建元六年),漢武帝改變漢初“閉蜀故徼”的封閉政策,重開“南夷道”,在昭通境置朱提(昭陽)、南廣(鎮雄)、堂狼(巧家、會澤、東川一帶)等郡縣,擴大中原與西南邊遠地區的經濟文化交流。從此滇西北被納入中央政權的管理之下。公元前109年,漢王朝發兵滇國,以武力威懾滇國,滇國歸漢。漢王朝賜“滇王之印”,並設益州郡,從此雲南大部被納入中央王朝的版圖。益州郡轄今雲南昆明、曲靖、楚雄、滇東南、麗江、昭通、保山、德宏等地區,以及川黔部分地區,歸益州刺史部管轄,並設專門處理南夷部落事物的“南夷長吏”。東漢維持西漢郡縣設置,並從益州郡分出永昌郡,轄今大理、保山、德宏、思茅、臨滄、西雙版納等地,為漢朝在西南邊境最遙遠的一個行政區。永昌郡的設置,為祖國西南邊疆疆域的形成打下了基礎。秦漢王朝的地方政權為郡、縣兩級,漢時開始設州刺史,到東漢后期,整個地方行政制度變為州、郡、縣三級。郡縣大都以部族聯結的范圍為區劃﹔既任命太守、令、長掌管郡縣,又任命當地部族的土長為王、侯、邑長,為土流兩重統治,流官負責邊防,任期有時限,土官管理轄區的民眾,基本為世襲。
  2.三國兩晉南北朝時期雲南的行政區劃沿革
  三國時,雲南為南中的一部分。諸葛亮將南中地區4郡調整為7郡,即建寧、朱提、永昌、興古、雲南、牂牁、越嶲,轄今昆明、曲靖、楚雄、昭通、保山、臨滄、文山、紅河、大理、楚雄、麗江及四川西昌和貴州南部等地,由庲降都督統轄。南中七郡的設置,使雲南行政區劃進一步適應了各地區社會經濟發展的水平和各地部族分布的情況。西晉將南中7郡中的建寧、雲南、永昌、興古4郡從益州劃出,單設為寧州,並增轄南中益州、牂牁、越嶲3郡,共轄7郡。寧州的建立使雲南與四川、貴州分開,使雲南成為中央王朝直接統治的全國19個州之一。東晉時將南中大郡分為小郡,多設9郡,共有16郡,以圖加強中央政府對邊境地區的控制。北魏時將寧州改為“南寧州”,轄興古、建寧、朱提、雲南4郡。
  3.隋唐兩宋時期雲南的行政區劃沿革
  隋初在南寧州沿襲州、郡、縣三級制,后改為州、縣二級。隋在雲南境內設置昆州、協州、恭州、越析州,並在4州之上設置南寧州總管府。隋朝結束了南北朝以來濫置州郡的情況,雲南郡縣制由三級轉為兩級。隋煬帝時改州稱郡,與秦類似。唐時,洱海地區建立了南詔地方政權,唐王朝封南詔主皮羅閣為“雲南王”。天寶期間,南詔統一雲南,其后形成了地方割據政權南詔國。公元795年南詔重新歸唐,中央王朝設雲南安撫司作為統治雲南的最高行政機構。公元902年南詔滅亡后,大理國基本繼承了南詔國的版圖。宋封大理國王為雲南八國都王、雲南大理國主、雲南節度使大理國王等。
  4.元明清時期雲南的行政區劃沿革
  1253年,元滅大理國。忽必烈稱帝后,賽典赤主政雲南。1274年,元建立雲南行省,將行政中心從大理遷至中慶(今昆明)。“雲南”從此正式成為省級行政區劃,昆明成為省會和全省政治中心。賽典赤設置雲南行省政權機構,設37路、2個府、3個屬府、54個屬州、47個屬縣。元在邊疆和少數民族地區推行土司制度,土司除對中央王朝負擔貢賦和征發外,在轄區內有傳統的權力和統治機構。設置了宣慰司(先后有10個)、宣撫司(先后有3個),封贈各族首領以宣慰使、宣撫使、安撫使、招討使、長官等職,並在各族聚居的路、府、州、縣設立土知府、土知州、土知縣等土官職,使之對本民族實行直接統治。
  明設雲南巡撫、巡按﹔設立雲南承宣布政使司(行政)、都指揮使司(軍事)、提刑按察使司(司法),三司相互制衡。省以下機構是,三江(三江指怒江、瀾滄江、紅河)之內(內地)設府、州、縣、衛、所5級,三江之外(邊疆和少數民族地區)多數是設立由土司管轄、各族首領擔任官職的宣慰司、宣撫司、安撫司、招討司、長官司等或稱御夷府、州的相當於省和縣之間的轉承機關。明代中后期,逐步推行廢除土司制度、實行以流官(即由中央直接派出的、有一定任期、不世襲的官吏)為主、土官為輔的“改土設流”方針。
  清代設雲南省,設巡撫,並設雲貴總督在雲南、貴州兩省互駐。清代在行政區劃上基本沿襲明制,省下設道、府(州)、縣,但增設了“廳”的建制(直隸廳、直隸州),有省、道、府(廳、州)、縣4級。清代在雲南設有守道4個(糧儲道、鹽法道、巡警道、勸業道)﹔巡道4個(迤東道、迤西道、迤南道、臨開廣道),分別管轄所屬府、廳、州、縣。清代在雲南的府(廳、州)和縣兩級建置是:14府、5個直隸州、6個直隸廳、12廳、26州、41縣和2對汛督辦。清代在邊疆和少數民族地區設有20余個宣慰司、宣撫司、安撫司、長官司。清代土司制度且更加完備和規范,土官、土司需經朝廷授職,頒給信符,勘合等,方可確立﹔受職后,世代相傳,守土衛邊,征調兵役等。清朝較之前朝以更大力度推行“改土歸流”,廢除土司特權,任命流官治理,但少數邊境地區仍然保留著土司制度,或土流並存。
  (二)民國時期雲南的行政建制
  整個民國時期(1911年10月到1950年2月),雲南行政區劃有過幾次大的變動。到1949年,全省共設13個行政督察區、129個縣級行政單位,即110縣、17個設治區、2個對汛督辦。辛亥革命成功后,雲南省地方政權建置一開始曾沿襲清朝道、府、廳、州、縣建制,但很快就進行了調整和改革。
  1.行政層級的變動
  民國元年時,根據軍政府命令,府、廳、州、縣名稱及所管區域不變,只是廢除知府、知州、各縣等舊官名,改稱府長、廳長、州長、縣長。民國2年,雲南省裁去清時的直隸廳、州及散州,一律改稱縣,從而轉為省、道、縣三級體制。1929年,雲南廢除道制,各縣直屬於省政府,並新置20縣,開始實行省、縣兩級制。對距城偏遠,不便管理的地方設分縣(稱縣佐),全省共設縣佐62處。1932年,中央政府明令裁撤縣佐。雲南即改各行政區為設治區,大量裁撤縣佐,但仍保留10個縣佐,為軍事要地或距縣城較遠,縣長權力不易達到之地,擬於抗日戰爭以后裁撤。同年,雲南省政府將全省先后劃分為12個、16個、6個、15個視察區。1942年,為適應戰時需要,將雲南沿邊各縣局劃分為7個行政督察區,管轄全部沿邊縣(局),其余各縣統由省直轄。抗日戰爭結束后,雲南省政府將全省劃分為13個行政督察區、1個省轄市(昆明市)。行政督察專員公署既是省政府的派出機構,代表省政府督察所屬各縣,又是一級地方行政機構。於是地方行政機構由省、縣兩級,演變為省、行政督察區、縣3級。
  2.土司制度的改革
  土司制度是雲南行政區劃的一大特點。土司制度是封建王朝在部分邊疆少數民族地區分封各族首領世襲官職,以統治當地人民的一種制度。它以各地原有民族、部落為基礎,設立各目,任命少數民族、部落首領為土長、土官,使之充當地方各級政權機構的長官。土司在一定的地域范圍內,世襲官職,並保有土地,統治領地上的居民,並對中央王朝負擔規定的貢賦和征調。雲南從元代起在邊疆和少數民族聚居區實行土官(土司)和流官(朝廷派駐外官)共同管理。明代開始在部分地區“改土歸流”(改土官統治為流官統治),清代實行大規模的改土歸流,雲南大部分地區的土官為流官取代,但邊疆地區大部分土官則仍保留了下來。民國初年,因民族、語言文字、風俗習慣、宗教信仰等因素,土司在政府與邊民之間,在一定程度上起傳達政令、號召團結、相互溝通等作用,所以仍然保留著土司制度。凡有土司的地方,有的設縣,有的是設治局,雲南省政府在這些地方陸續設立行政委員、彈壓委員、設治局長、縣佐等行政官吏進行管理,其實是改土歸流政策的延續。1930年,國民政府明令廢除土司制度,但抗戰使得改土歸流政策暫時擱置,以穩定邊疆,團結邊疆各族人民共同反抗日本帝國主義的侵略。1938年,武定、盈江、德欽等28個縣及設治局有土司99處。1948年8月,雲南省政府下令廢除各地土司制度,但由於國民黨政權已搖搖欲墜,政令難行,各地土司制度仍延續到雲南全境解放。
  3.建立特設派出機構
  鑒於雲南省地處邊疆民族地區的特殊省情,雲南省在邊疆民族地區建立了一些特派機構,以加強行政管理和處理國防外交事務,主要包括:(1)殖邊督辦公署。1929年,雲南廢除道制后,考慮到西南沿邊與越南、緬甸相連,經與中央有關部門商議,省政府在騰沖、寧洱兩地正式設立直接管轄的第一、第二殖邊督辦公署,監督沿邊各縣及行政委員會(后為設治區),管理邊防外交事務,並將邊區各縣、各行政委員會交這兩個公署管轄。1938年10月底,撤銷第一、第二兩殖邊督辦公署。(2)對汛督辦 [1]。1914年,根據中法對汛章程,雲南省政府設置河口對汛督辦和麻栗坡對汛督辦,管理國防、外交、緝私、行政等事務。(3)設治局。民國初年,省政府在沿邊少數民族眾多地區設置了瀘水、菖蒲等行政委員和芒板、干崖等設彈壓委員,直隸於省,不受縣的管轄。1914年改彈壓委員為行政委員,彈壓委員所管轄的地區改為行政區。1922年,行政委員改為設治局,相當於准縣級,直接由省政府領導。據1949年的統計,全省分設1個省轄市、13個行政督察區、112個縣、17個設治局、2個對汛督辦區。
  4. 民國時期雲南省的基層行政組織
  民國時期基層行政組織的設置,初期沿襲清制,后根據實際需要改為區鄉閭鄰制,繼之為鄉鎮保甲制。民國時期雲南省基層行政組織初為區、鄉(鎮坊)、閭、鄰制[2]。縣下設區,區下設保,保立保董,再下設甲,甲設甲長。1930年,根據國民政府頒發的《市縣組織法》、《區鄉鎮閭鄰組織法》和《鄉鎮閭鄰選舉暫行規則》,按照各縣區域大小,人口多少,經濟、文化、交通、語言、風俗習慣和宗教信仰等不同情況,組織區鄉鎮(坊)閭鄰。抗日戰爭時期,廢除閭鄰,建立保甲,廢除區公所,擴大鄉鎮。1940年,雲南省公布《雲南省各屬鄉鎮保甲編組大綱》,廢除區公所,擴大鄉鎮。鄉鎮下為保,保下為甲。據1947年保甲人口統計:雲南省131個縣市共有1426個鄉鎮、12650保、127591甲、1711402戶、8960752人。
  (三)新中國成立前雲南城鎮建設概況
  雲南城鎮建設的歷史悠久,並具有鮮明的特點。早在先秦時期,古滇國都城(今晉寧縣)就是雲南最早的有規模的城鎮之一。最具特色的是,雲南為中國古代南方絲綢之路(蜀身毒道)的必經要道,葉榆(大理)、永昌(保山)、騰越(騰沖)、朱提(昭通)、味縣(曲靖)、谷昌(昆明)等為絲路上商貿重鎮,也是雲南古代著名的工商業城鎮。及至晚清,中國被迫打開國門,對外開放,雲南一批近現代工商業城市隨之崛起,如臨近緬甸、印度的騰越作為玉石加工、商貿以及國防要塞,駐有英國領事館,成為滇西軍政商貿重鎮﹔滇越鐵路沿線的蒙自作為重要交通與商品集散中心也非常繁榮,並駐有法國領事館,成為滇南軍政商貿重鎮。河口、麻栗坡也成為對外交流的重要口岸。一些著名礦產所在地也逐漸發展成為特色鮮明的礦業城鎮,如個舊作為錫礦加工城鎮、東川作為銅礦加工城市等。此外,古代各級政府駐地做為政治中心,也往往發展為一定規模的城鎮,如元代之前,雲南政治中心在大理,元代以后全省政治中心遷至昆明,昆明從此成為全省的中心城市。民國時期雲南城鎮化有一定的發展,除去上述工商城鎮,最突出的是昆明城市的快速發展。1928年,雲南省政府設立昆明市,將昆明縣的8個鄉鎮各劃分一部分作為昆明市的行政區域。抗日戰爭時期,昆明作為大后方的主要城市得到了快速發展,一批中央企業遷移到昆明,奠定了昆明作為雲南省工業中心的基礎。以西南聯大為標志的內地高等院校遷滇亦極大促進了雲南尤其是昆明文化教育的繁榮,並推動了昆明城市發展。抗戰中,滇緬公路上的一些交通要塞也逐漸發展成為大小城鎮。至1949年,昆明總人口27萬。全省建制鎮172個,鎮區人口53萬,平均每個鎮人口不到3000人。總的來說,新中國成立前雲南城鎮化特點一是數量少、規模小,這與當時雲南經濟社會發育程度較落后密切相關﹔二是城鎮的興起大致有三個動力:或因交通而興起商貿城鎮,如古代的永昌,近代的蒙自、河口等,或因工業或資源開發而興起工業城鎮,如個舊與東川,或因政治經濟中心而興起綜合性城市,如元代之前的大理和這之后的昆明。



晚清時期的昆明城區

  二、新中國成立初期的行政建置和區劃體制(1950─1956)
  雲南解放后,在中國共產黨的領導下,全省各族人民拉開了建立人民民主專政性質的社會主義政權的序幕,各級地方人民政權相繼建立。初步形成了省─地(市)─縣─區─鄉(鎮)五級行政管理層次。從1950年至1952年為改造舊體制時期。為適應恢復國家經濟的需要,根據雲南的實際,本著“大穩定、小調整”的原則,對雲南的行政區劃進行了初步調整。從1953年至1957年為過渡到新體制時期。各項社會改造任務進展順利,人民代表大會制度的建立,標志著政權和體制建設取得實質性突破。建政過程中,中共中央針對雲南特殊情況提出了“團結第一,工作第二”的方針,並落實在行政區劃與民族自治地區的建立等重大政策上,如結合民主改革,在行政區劃的基礎上推行民族區域自治,開創了雲南行政區劃工作的地方民族特色。
  (一)人民民主政權在雲南的確立
  雲南解放后,在中國共產黨的領導下,全省各族人民開始建立真正屬於自己的人民政權。為了接管舊政權,成立了過渡性質的軍事管制委員會。以后,社會秩序逐漸穩定,開始建立全省各級黨組織和人民政權。為了調動各族各界各階層人民參與建立社會主義政權的積極性,召開了各級各界人民代表會議。在行政區劃和行政管理層次上,著重建立區、鄉兩級政權,確立了區、鄉級基層行政管理體制和省─地(市)─縣─區─鄉五級行政管理層次以擴大和鞏固黨領導下的人民政權的群眾基礎,突出了社會主義政權為廣大人民服務的新時代特色。
  (二)調整行政區劃
  隨著社會主義政權在雲南的確立,行政區劃為適應建設社會主義的需要,本著“大穩定、小調整”的原則,初步對地(市)、縣、區、鄉的區劃進行調整。專區級的區劃變動較大的是設立個舊市、昆明市及東川礦區,撤銷武定專區並入楚雄專區,宜良專區並入曲靖專區。縣的數量和規模變動不大,撤銷設治局和對汛督辦的名稱,其行政機構改為縣或縣級市。同時精減鄉的數量,擴大鄉的規模,加強鄉級政權和機構的建設。
  (三)民族區域自治制度的建立
  民族區域自治是在中華人民共和國領土內,以少數民族聚居區為基礎的區域自治。民族自治區域的劃分合理與否,關系到雲南省的行政管理體制,關系到民族團結和邊疆穩定。劃設民族自治區的重要指標之一是轄區內少數民族人口所佔比例。從雲南的民族結構看,據1953年人口普查資料統計,雲南省的少數民族總人口為540多萬,佔全省人口的31.59%。少數民族人口在全省形成大雜居、小聚居或互相交錯分布的狀況。雲南不具備以某一民族為主體成立省級民族自治區的條件,擬實行自治州、自治縣和自治鄉三級民族自治的形式。1951年,雲南省第一個縣級民族區域自治地方──峨山彝族自治區正式成立。1953年,雲南省第一個專區級的民族自治地方──西雙版納傣族自治區正式成立,它標志著中國共產黨在雲南邊疆地區民主建政初步取得的重大進展。到1955年11月,全省先后建立了4個專區級、5個縣級、12個區級、445個鄉級的自治區,實行區域自治的少數民族達180多萬人,佔全省少數民族人口的32.2%,轄區土地面積佔全省總面積的26.82%。值得指出的是,在這些少數民族中,還共有涉及8個州(市)、25個縣(市)的地區,包括景頗、傈僳、獨龍、怒、佤、布朗、基諾、德昂8個民族,及部分拉祜、苗、瑤、布依、納西、阿昌、哈尼、漢、彝、傣、白、藏等共20個民族及尚未確定族屬的“克木人”共66萬人是直接從原始社會和奴隸社會直接過渡到社會主義社會(簡稱“直過民族”),他們所居區域被劃定為“民族直過區”,對他們採取了不同於其他地區的特殊政策,使他們跨越若干社會發展階段,得以與其他兄弟民族一起邁步在社會主義道路上,實現各民族共同繁榮進步。
  雲南民族自治地方成立時間一覽表
自治地方 成立時間 備注 自治地方 成立時間 備注
峨山彝族自治縣 1951.5.12      河口瑤族自治縣 1963.7.11
西雙版納傣族自治州 1953.1.24      滄源佤族自治縣 1964.2.28
瀾滄拉祜族自治縣 1953.4.7  西盟佤族自治縣 1965.3.5
德宏傣族景頗族自治州 1953.7.24  南澗彝族自治縣 1965.11.27
江城哈尼族彝族自治縣 1954.5.18  墨江哈尼族自治縣1979.11.28
孟連傣族拉祜族佤族自治縣1954.6.16  尋甸回族彝族自治縣 1979.12.20
怒江傈僳族自治州 1954.8.23  元江哈尼族彝族傣族自治縣 1980.11.22
耿馬傣族佤族自治縣 1955.10.16   新平彝族傣族自治縣 1980.11.25
寧蒗彝族自治縣 1956.9.20     維西傈僳族自治縣 1985.10.13
貢山獨龍族怒族自治縣 1956.10.1  祿勸彝族苗族自治縣 1985.11.25
巍山彝族回族自治縣 1956.11.9  漾濞彝族自治縣 1985.11.1
大理白族自治州 1956.11.22   金平苗族瑤族傣族自治縣 1985.12.7
路南彝族自治縣 1956.12.31 1998年改名為石林彝族自治縣 普洱哈尼族彝族自治縣 1985.12.15 2007年更名為寧洱哈尼族彝族自治縣
迪慶藏族自治州 1957.9.13 景東彝族自治縣 1985.12.20
紅河哈尼族彝族自治州 1957.11.18 景谷傣族彝族自治縣 1985.12.25

  (四)新中國成立初期雲南城鎮建設發展
  1949年,全省隻有昆明一個市,人口28萬。經過增減調整,1950年,雲南省設有昆明市和河口、麻栗坡兩個縣級市,1953年有昆明市和個舊、河口、麻栗坡、下關四個縣級市,1954年,新設東川礦區,全省有172個鎮 [3]。1958年9月,個舊市改為州轄市。10月,東川礦區改為東川市。截至1964年底,全省共有94個鎮,其中77個是縣級以上地方國家機關所在地,18個是農村集鎮和工礦鎮。為貫徹中央指示,1965年5月22日,雲南省委決定撤銷呈貢區,恢復呈貢縣,仍歸昆明市領導﹔縮小東川市行政區劃,恢復會澤縣,會澤縣劃歸曲靖專區領導﹔個舊市保留原建制和規模﹔下關市仍保留原建制規模。5月26日,省人委決定全省保留83個鎮、設立44個鎮、撤銷11個鎮。截至“文化大革命”前的1965年,雲南共有2個地級市、2個縣級市、1個縣級鎮,市鎮人口(按城鄉人口分)由1960年的305.25萬人降為261.39萬人,減少43.86萬人﹔鄉村人口由1960年的1589.3萬人增為1965年的1898.97萬人,增加309.67萬人,呈現逆城市化的不合理現象。
  三、計劃經濟時期的行政區劃體制(1957─1978)
  1957年基本完成社會主義改造標志著我國計劃經濟體制的正式確立,雲南省與全國一樣,由此進入了計劃經濟時期,伴隨著全國跌宕起伏的政治經濟形勢,行政區劃和城鎮化在這個階段也經歷了曲折的發展,既有進步的地方,也有混亂甚至倒退的現象,尤其是 “文化大革命”對已經初具雛形的社會主義政權體系和行政區劃體制造成極大的沖擊與破壞,而整個計劃經濟時期的城鎮化也處於停滯甚至倒退狀態,留下了很多應引以為鑒的教訓。
  (一)政權組織的曲折發展
  1954年憲法的頒布,標志著我國的憲政體系即政權體系基本建立起來並逐步發展完善。總體來說,從1957年進入全面建設社會主義時期到“文化大革命”前,雲南省的政權建設是平穩健康的,表現為隨著憲法和政府組織法的頒布實施,省內各級黨的組織體系、各級人民政府委員會等組織的建立和完善。“文化大革命”開始后,隨著各地造反派紛紛奪權和公、檢、法機關被 “砸爛”,全省上下陷入無政府狀態。為此,雲南省先是成立了各級軍事管制委員會,以取代被破壞的各級黨政領導機關,對全省實行了為期1年零9個月的軍事管制。隨著局勢不斷失控,軍管會也逐漸退出了歷史舞台,由各級革委會取而代之。至1968年12月16日,省、專區和縣三級都成立了革委會。革委會是實行黨政軍合一,是“文化大革命”中全國省級及其以下各級政權和各基層單位領導機構的特殊組織形式。1980年,隨著各級人民政府的相繼成立,實行了12年之久的“革命委員會”正式退出歷史舞台。
  (二)行政區劃調整
  “文化大革命”前雲南省行政區域的調整。在農村基層行政區劃方面,一是區、鄉(民族鄉)並存﹔二是並鄉撤區工作,通過並鄉撤區,構建了省、自治州(專區)、縣、區、鄉這樣一種實四級、虛五級並存的行政管理模式,這就有別於內地大部分省區的行政區劃﹔三是各種形式的農業合作組織在邊疆民族地區建立,包括建立生產文化站,建立愛國生產委員會等。到1957年底,全省劃分為8個專區、6個自治州、1個礦區(地級)、2個地級市、1個縣級市、113個縣、10個自治縣、1個自治區(縣級)、5個版納(縣級)、2個辦事處(縣級)、7個市轄區、1個鎮(縣級)。在整個“文革”期間,雲南省的行政體制發生了幾次重大的變化,但行政區劃卻始終保持了大穩定、小調整。至1978年,雲南省共有7個地區、8個自治州、2個地級市、2個縣級市、106個縣、15個自治縣、1個縣級區、4個市轄區、1個縣級鎮。
  (三)人民公社管理體制
  人民公社的建立與“大躍進”運動密切相關。1961年,國民經濟調整后,人民公社從大公社體制過渡到“三級所有,隊為基礎”為標志的小公社體制。人民公社時期的行政區劃,以一個較大的自然鎮作為行政和政治中心﹔承認傳統的居住模式,以自然村為基礎區劃生產小隊。雲南邊疆民族地區的“大躍進”人民公社化運動,基本上是和內地一般地區同時發動的,由於忽視了邊疆、民族的特點,而引起了社會的急劇動蕩和大規模的邊民外遷外逃,引起了中央高度重視。1959年5月25日,中共雲南省委決定對邊疆採取保留帽子辦成聯社的形式,行政區劃基本又恢復了原區、鄉的建制,沒有引起更大的邊疆民族地區的動蕩。1969年,雲南省革委會主任譚甫仁批判“邊疆特殊論”、“民族落后論”,邊疆各縣第二次實現了人民公社化。雲南邊疆第二次人民公社化嚴重地挫傷了群眾勞動積極性,嚴重破壞了生產力,造成人心不穩,邊民外逃,致使民族團結和邊防安定局面遭受嚴重破壞。
  (四)民族區域自治的曲折
  1957年至1966年,雲南的民族區域自治在曲折中前進。在1958年開始的“大躍進”運動中,雲南在落實民族區域自治政策上偏離了黨的民族政策,忽視了民族特點和少數民族平等權利、自治權利,一些民族自治地方被撤並,有的經歷了反復的設立、撤並、再設立。從1961年起,雲南省恢復了西雙版納、怒江、迪慶和德宏等自治州建制,恢復或新建了部分自治縣和民族鄉,並進行了相應的行政區劃調整。至1966年,全省共有8個民族自治州、15個民族自治縣。“文化大革命”期間,民族區域自治政策遭到嚴重破壞,西雙版納、怒江、迪慶、德宏4個自治州被取消,所屬行政區域被並入附近專區,即使沒有被取消的民族自治地方,自治權也喪失殆盡。后來在中央的多次指示及督促下,這些民族自治地方建制逐步恢復,並成立了相應的黨政機關,至1976年,雲南全省共有8個民族自治州和15個民族自治縣。
  (五)計劃經濟時期雲南城鎮建設的曲折
  計劃經濟時期,雲南省僅有昆明、東川兩個地級市和個舊、下關兩個縣級市,以及130多個主要由縣城和工礦區交通樞紐構成的小城鎮。雲南城鎮化水平長期低於全國平均水平。1958年到1978年,雲南城市建設處於停滯狀態,雲南城鎮數量沒有增加。1960年,雲南城鎮化水平為14.7%,1980年下降為12.8%,城鎮化出現了倒退,並落后全國平均水平6.8個百分點。與此相應的是,計劃經濟時期雲南城鎮化大大滯后於工業化發展速度,這是與長期計劃經濟體制分不開的。雲南的工業總產值從1952年的3.81億元發展到1978年的52.50億元 [4],1978年比1952年增長了12.78倍。隨著工業化水平不斷提高,雲南省農業和工業總產值的比例從1949年的81.0︰19.0發展為1970年的44︰56。總之,計劃經濟時期,雲南城鎮化建設與全國一樣,處於停滯甚至倒退的時期,它在根本上源於當時理論認識與體制機制的僵化。
  四、改革開放時期的行政區劃體制(1978─2009)
  十一屆三中全會以后,以實行家庭聯產承包責任制為主的經濟體制改革在農村取得成功,為農村行政區劃體制改革奠定了基礎。隨后,雲南省相繼廢除了人民公社,建立區鄉政府、建立村民委員、撤區建鄉等幾次大的行政區劃體制改革及堅持和完善民族區域自治、不斷推動城鎮建設、建立開發區,適應發展需要不斷調整行政區劃。通過20多年改革,雲南行政區劃體制不斷得到完善,政治經濟社會不斷得到發展。
  (一)行政區劃的調整
  一是合理調整城市地區行政區劃,推動和促進城鎮化建設。1979年至2004年,通過撤縣建市和撤地建市,雲南的城市由昆明、東川、下關、開遠4個增加到昆明、安寧、昭通、曲靖、宣威、玉溪、楚雄、個舊、開遠、思茅、景洪、大理、保山、潞西、瑞麗、麗江、臨滄共17個,其中,地級市8個,縣級市9個。2007年,思茅市改名為普洱市。二是為促進旅游開放而更改縣名及其相應的區劃調整。包括1998年將原路南彝族自治縣改為石林彝族自治縣、2001年將迪慶州中甸縣更名為香格裡拉縣、2002年將麗江納西族自治縣分設為古城區和玉龍納西族自治縣。
  (二)行政體制改革
  改革開放以來雲南進行了三次基層行政體制改革。1982年底到1984年6月,雲南進行了廢除人民公社,建立區鄉政府的改革,在全省范圍建立了大區小鄉的行政區劃體制。1986年冬到1988年底,雲南再次進行基層行政區劃調整,撤區建鄉,改革區鄉體制,把原來的區改為鄉鎮,把原來的鄉鎮改為村公所,作為鄉政府的派出機構。1999年雲南開始進行村級行政區劃體制改革,將原來的村公所改為村委會,實行村民自治。
  (三)民族區域自治的恢復完善
  從1979年至2002年,雲南省新建、重建了14個民族自治縣。至2002年底,全省有8個自治州、29個自治縣,共37個自治地方,是全國民族自治地方最多的省份,自治縣加自治州轄縣達79個,佔當時全省縣(市)總數的62.2%,佔全省行政區劃的近四分之一。全省民族自治地方總人口有1913.47萬人,佔全省總人口的51.3%﹔民族自治地方的少數民族人口有1019萬人,佔全省少數民族人口的81.3%。民族自治地方的總面積達27.67萬平方千米,佔全省總面積的70.3%。實行民族區域自治的民族有18個,佔全省人口在5000人以上的25個少數民族的72%。
  (四)雲南城鎮化步伐提速前進
  改革開放以來,雲南城鎮化取得了很大進步。一是通過1978年到1996年的撤縣建市和1997年至2004年的撤地建市,全省建制市的數量從改革開放初的4個發展到17個﹔二是不斷加大城市基礎設施的投入,逐步形成了以昆明為中心的滇中城市群,以個、開、蒙為中心的滇南城市群和以大理、麗江為內核的滇西北城市群,構成了近期雲南城鎮化建設的重點區域。2003年,省政府先后在蒙自、大理、曲靖和玉溪召開城市建設現場會,就建設滇南、滇西、滇東和滇中中心城市進行研究部署﹔三是城鎮化水平快速提高,1980年為12.77%,2001年為24.16%,2007年為31.6%,2008年達到33%﹔四是農村集鎮和小城鎮建設快速發展,逐步走上了一條具有地方特色的城鎮化道路。1987年“雲南省集鎮建設試點單位鄉鎮長研究班”標志著雲南省集鎮建設邁出了第一步。改革以來,縣轄鎮的數量減少,市轄鎮的數量增加,全部建制鎮的數量增加。縣轄建制鎮數從1984年的517個減少到2003年的435個﹔市轄建制鎮從1991的52個增加到2003年的90個﹔全部建制鎮從1991年的357個增加到2004年的577個。形成了一批各具特色的小城鎮,城鎮規模擴大,功能進一步完善,由過去的單一農業型逐步形成了旅游服務型、口岸貿易型、交通樞紐型、工業主導型等並存發展的格局。全省城鎮結構上更加優化,表現在大中小城市的梯次配置更加優化、各類城市在功能與角色定位更加科學、全省城市空間布局更加合理等﹔城市管理水平不斷提高,城鎮各類功能日益完善配套,人民群眾生活更加便利。這些成就的取得,說明改革開放以來,省委、省政府對行政區劃與城鎮化的認識更加全面和科學了,包括統籌城鎮化與行政區劃、統籌城鎮化與經濟發展、統籌城鄉發展等方面在內的執政能力提升了。


現代新昆明

  五、新中國成立以來雲南行政區劃與城鎮化變革的經驗總結  
  新中國成立60年來,雲南行政區劃與城鎮化變革經歷了風風雨雨,其中有許多值得總結的經驗,也有很多應該吸取的教訓,這些都是黨和政府在新時期加強執政能力,鞏固執政基礎,提高管理效能,建設和諧社會所需要的寶貴財富。
  (一)注意處理共性與個性的關系
  回溯雲南省行政管轄2000多年的歷史,尤其是新中國成立60年來的變革軌跡,我們發現,雲南省行政區劃演變既體現了中國行政區劃變遷的共性即一般規律,也鮮明地體現了雲南省作為邊疆少數民族地區所具有的個性即特殊性,但總的趨勢是趨於一致化,異中見同。共性反映了中華民族在共同的歷史命運和生活中同呼吸共命運,逐漸走向融合的趨勢,而這種趨勢在國家統一、政治穩定、經濟融合、交通便利的今天,變得越來越明顯。個性則說明在統一的多民族國家這個大家庭中,國家尊重各族人民特有風俗習慣、宗教信仰以及經濟社會發展水平等特殊情況,而在行政區劃的子體系中包含了變通和靈活性。共性與個性的和諧共存,實現了國家大局利益與地方局部利益的共贏,有利於國家管理和民族團結,有利於地方經濟社會發展和邊疆國防的穩定鞏固,成功調動了中央和地方兩個積極性。因此,行政區劃改革和調整需要把握其共性與個性,一方面,要尊重行政區劃的共同規律,不搞唯個人意志論,杜絕拍腦袋決策,注意研究國際與國內行政區劃變革與城鎮化的一般規律,借鑒其經驗,汲取其教訓,以促進雲南行政區劃與城鎮化的更好發展。另一方面,我們還必須在掌握一般規律基礎上,認真研究省情,把握雲南行政區劃與城鎮化的特殊規律,使行政區劃與城鎮化的一般規律在雲南邊疆民族地區得到靈活和創造性的運用與實踐,並不斷總結提高,提出符合雲南實際與長遠發展的戰略與策略。
  ──雲南行政區劃與城鎮化演變的共性。其一,政治共性:以行政層級制度為例。雲南省行政區劃體系在歷史演變中逐漸納入中央政府行政序列,其變遷因而具有與全國其他地區共同的特點。如民族地區的治理體制漸趨與內地一致,它突出表現為明清之際和民國時期的改土歸流政策,將土司制度逐漸改為一般的縣制。新中國成立以來,通過民主改革和土地改革等形式最終廢除了土司制度,將民國時期作為過渡的設治局和對汛督辦全部改為縣,從而使得雲南邊疆民族地區治理形式與行政建制在形式和內容上也逐漸與內地一致,納入國家統一的政府體系。再如省及其以下行政層級的變化,秦到西漢時期雲南地方政權為郡、縣兩級,到東漢后期一直到隋初,雲南地方行政層級為州、郡、縣三級制,隋朝轉為郡縣兩級制,與秦類似。元朝在雲南地方設路、府、州、縣、甸、寨六級,其中甸、寨為縣以下治理層級,相當於當代的區、鄉兩級,明代的衛、所也類似。明代為府、州、縣、衛、所5級。清代為省、道、府(廳、州)、縣4級。民國時期雲南省─縣之間的層級從省、道、縣三級制到省、縣兩級制再回到省、行政督察區、縣三級制,而縣以下為區鄉閭鄰制,繼之為鄉鎮保甲制。中華人民共和國成立以來,雲南省地方實行過省─地(市)─縣─區─鄉(鎮)五級制,和省─地(市)─縣─鄉(鎮)四級制,這些行政層級的變化其實是中央政府政策在雲南地方的實施與落實,其變化與內地是一致的,這也從另外一個側面說明,雲南與內地及中央政府聯系越來越緊密,雲南成為中國統一多民族國家不可分割的一部分,雲南行政區劃的變遷表現出與內地高度的政治共性。其二,經濟共性:以城鎮化為集中體現。馬克思主義原理告訴我們,政治是經濟的集中反映。從長時段來觀察,作為政治上層建筑的行政區劃體制必須與經濟社會發展適應,這是不以人的意志為轉移的客觀規律。新中國成立以來,雲南城鎮化的軌跡,以及圍繞城鎮化所進行的行政區劃調整,深刻說明了行政區劃體制變革必須以經濟社會發展為根據的規律。改革開放以前,雲南城鎮化水平很低,成建制的城市隻有昆明、東川、個舊和下關四個城市。這從經濟上講,是因為計劃經濟的重工業化戰略需要農村為工業化提供原始積累,由此國家建立了嚴格的戶籍制度,限制城鄉人口與資源的自由流動,導致我國城鄉二元經濟結構的形成,這種結構阻礙了城鎮化的發展。改革開放使雲南省逐步打破封閉的二元經濟結構,生產要素實現了以市場機制為基礎進行配置,這大大推動了雲南城鎮化的發展。縱觀60年來雲南城鎮化軌跡,無論是雲南城鎮化的縱向比較中的快速發展,還是橫向比較中總體水平落后於全國平均水平,其根本原因都是經濟基礎在起作用:一方面,因為經濟發展的推動,雲南省城鎮化得到快速發展,紅土高原上各類城鎮紛紛涌現,並推動了相應行政區劃的多次調整﹔另一方面,無論是在計劃經濟時期還是在改革開放以來,雲南省城鎮化生平落后於全國平均水平,其原因在於雲南省經濟社會發展水平落后於內地,尤其是工業化與市場化水平落后於內地,加之雲南地處邊疆、交通不便,經濟上處於產業鏈低端等,因而城鎮化水平低於內地。
  ──雲南行政區劃與城鎮演變的個性。其一,邊疆特性。行政區劃受多種因素影響,如區域面積、人口多寡、地理與交通、民族、文化和歷史等,在邊疆地區,國防與國家安全需要的考慮則居於更突出位置。怒江州的設立就典型反映了邊疆與國防因素在行政區劃設置中的重要意義。怒江歷來為大西南的邊防屏障。1911年英軍入侵片馬,造成“片馬事件”,強迫清政府割地賠款,成為國恥。1941年日軍入侵滇西,中國遠征軍憑借怒江天險,力阻日軍於怒江西岸。解放后,劉伯承元帥命令在片馬丫口布防。1954年,怒江傈僳族自治區成立(1957年改稱自治州),轄碧江縣、福貢縣、貢山縣和瀘水縣。成立自治州后,雖然縣少人稀,但卻參照了歷史經驗,吸取了歷史教訓,體現了行政區劃服從於國防戰略需要的特點。其二,民族特性。雲南民族眾多、地處邊疆的特點決定了民族問題自古以來就是關系雲南團結穩定大局的問題,為此在行政區劃體制上採取了某些特殊管理辦法,如羈縻制度、土司制度等,對於促進民族地區發展、維護民族團結、鞏固邊防起了重要作用。新中國成立以來,雲南從自身實際出發,認真實踐民族區域自治制度,取得了成功。雲南的民族區域自治地方達37個,是全國民族自治地方最多的省份。在依法建立民族區域自治地方的過程中,雲南始終堅持從實際出發的原則,根據雲南民族眾多,但各民族大分散、小聚居,全省沒有一個單一民族的縣的實際,有的以單一民族為稱謂建立多民族共有的民族自治地方,有的以多個民族聯合自治的方式建立自治地方。按照這樣的行政區劃體制模式來設立自治地方,既照顧了少數民族在地域分布上交錯雜居的實際情況和同一區域內呈立體梯級分布的特點,充分體現了建立民族自治地方必須兼顧的政治因素和經濟因素相結合的原則,使各少數民族在文化、經濟上發揮各自優勢,相互取長補短,從而達到各民族共同繁榮進步的目的。民族區域自治制度既是對歷史上少數民族地區特殊治理制度的尊重和繼承,同時又是對它的超越和發展,不僅成功解決了雲南在建政之初的震蕩,還鞏固了邊疆民族地區的政治穩定與經濟發展,是中國共產黨在行政區劃與民族問題上的一個重大政治創新,為雲南以及中國作為統一多民族國家的團結穩定作出了巨大貢獻。
  (二)注意處理統籌與分類的關系
  所謂統籌,是指省委、省政府按照國內與國際政治經濟形勢、國家發展戰略,根據本省經濟社會發展水平、經濟布局、交通布局、人口分布、資源分布等情況,對全省行政區劃與城鎮化的目標、步驟、途徑、結構、數量、布局和功能等進行明確清晰的定位,實施統一規劃,以引導資源有效配置,促進城鄉及區域的一體化發展。反過來,政府針對不同地區、不同民族差異性,採取特殊政策,對行政區劃與城鎮化在結構、數量、地域、功能等方面進行分類指導。因此,統籌與分類其實是一體兩面的關系,統籌是在分類基礎上的統籌,即分類的整合,分類應有明確的目標與要求,應以統籌來確定分類的邏輯根據、框架、方向與目標等。
  ──雲南行政區劃與城鎮化的統籌布局。新中國成立60年來,雲南行政區劃調整與城鎮化建設經歷了從低速、波動、停滯走向穩定、快速發展的曲折歷程,這充分說明了行政區劃與城鎮化過程中統籌規劃與分類指導須臾不可或缺。由於雲南社會發育程度低、行政管理水平低、市場經濟落后等客觀原因,加上主觀上即理論與政策上的失誤,比如嚴格控制大城市發展的認識誤導、重工業優先發展戰略的拖累、以戶籍與土地制度為核心的計劃經濟體制造成城鄉二元結構壁壘以及離土不離鄉政策的掣肘等,集中到一點就是統籌布局的不足,導致雲南城鎮化比較滯后。改革開放以來,雲南在行政區劃與城鎮化戰略中逐漸強化了統籌與規劃,雲南城鎮化由此進入加速發展時期。以1979年5月雲南基本建設工作會議為開端,雲南城鎮化30年來的發展軌跡呈現出幾條較清晰的主線:首先啟動的是縣改市戰略,20世紀80年代至90年代先后設立了曲靖市等13個縣級市,這可視為雲南城鎮化的第一波高潮。接下來放開了小城鎮的發展,1995年全省小城鎮建設工作會議大大加快了小城鎮的大發展,小城鎮從此在紅土高原上變得星羅棋布,並構成了雲南城鎮體系的基礎。雲南城鎮化的第三波高潮是撤地建市或地改市。1997年,曲靖撤地建市。到2004年底,全省完成撤地設市工作。地改市加快了城鎮化的發展步伐,提升了城鎮化的層次、深度與廣度。與此同時,雲南省提出了加強城鎮建設規劃與城市管理,構建六個層次的、大中小並舉、空間分布合理、功能完善、特色鮮明的雲南省城鎮體系,表明各級黨委、政府以及學界與群眾對城鎮化與行政區劃統籌布局的認識更加一致,城鎮化推進的力度進一步加大。這期間,中共雲南省委、雲南省政府明確提出了按照區域經濟中心的功能布局,建設滇南、滇西、滇東和滇中中心城市和城市群,為此,省政府分別在紅河、大理、曲靖、玉溪和昆明召開現場會,對各中心城市建設進行研究部署。最近兩年來,省委、省政府貫徹落實城鄉一體化建設的精神,在行政區劃與城鎮化戰略中切實統籌城鄉發展,為行政區劃與城鎮化發展注入了新的活力,豐富了城鎮化的內容。城市群與城鄉一體化戰略的提出,標志著雲南對行政區劃與城鎮化的認識達到一個全新的高度,而行政區劃與城鎮化發展也即將邁入一個嶄新的階段。總之,近年來雲南行政區劃與城鎮化發展在統籌規劃方面勾勒出一條越來越清晰和堅定的思想主線,那就是實踐科學發展觀,切實統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。雲南行政區劃與城鎮化建設之路越走越寬廣,邁出的步伐越來越堅實有力。


雲南邊陲小鎮──畹町口岸

  ──雲南行政區劃與城鎮化的分類指導。改革開放以來,雲南行政區劃與城鎮化認真貫徹國家發展戰略,緊密結合雲南實際,充分發揮雲南區位優勢,逐步加大了分類指導的力度。省委、省政府在工作中著重處理好了以下四類情況:一是針對特大、大、中、小城市和小城鎮的不同發展戰略。根據省委、省政府城鎮化發展戰略,昆明定位為雲南省特大城市,曲靖、玉溪、大理和個開蒙定位為大城市,作為省內區域經濟中心城市帶動所在經濟圈發展,眾多中等城市與小城市、小城鎮等則作為當地經濟中心。為此,雲南省針對各類城市在規劃、基礎設施、戶籍、產業、交通等方面給予不同的政策與財政支持﹔二是針對不同區域或經濟圈的城鎮化戰略。滇東和滇東地區是雲南省人口和經濟發展的主要集中地區,因而也是雲南城鎮化的主戰場。為了與區域經濟發展協調配合,雲南省確定了不同的中心城市或城市群發展戰略,如昆明被定位為滇中經濟圈中心城市,同時也是全省政治、經濟和文化中心。曲靖作為滇東中心城市,個開蒙作為滇南經濟圈的中心城市,大理作為滇西經濟圈的中心城市等等﹔三是針對內地與邊疆民族地區的不同城鎮化戰略。除去少數開放口岸,雲南大多數邊疆地區都地廣人稀,交通不便,經濟社會發展落后,其行政區劃與城鎮化既要注重發揮城市在帶動當地經濟社會發展中的作用,更突出其政治與國防功能,在“興邊富民行動”中著重對邊境城鎮改善基礎設施,提供優質廉價公共服務,鞏固國防,促進邊疆民族地區的穩定團結﹔四是針對國內與國際的不同城鎮化戰略。在功能上,針對與對東南亞、南亞開放,建設沿邊以貿易通關為主的口岸城市如河口、瑞麗等﹔重要交通節點上的物流與交通中心﹔綜合了經濟、交通、文教和信息等功能中心城市如昆明作為面向東南亞與南亞的國際大都市,個開蒙作為發揮其聯系東南亞的區位功能,大理發揮連接南亞、緬甸和西藏的功能等。
  (三)注意處理宏觀與微觀的關系
  新中國成立60年來雲南的經驗說明,行政區劃與城鎮化必須始終處理好宏觀與微觀的關系,不注意研究特定時空環境下的宏觀背景,必將遭遇挫折,甚至犯錯誤。與此同時,如果在有利的宏觀環境中不講究微觀策略,也往往會錯失良機,或者遲緩城鎮化的健康快速發展。
  ──雲南行政區劃與城鎮化的宏觀背景。雲南雖然地處西南邊疆,但同樣深受國內形勢與國際政治經濟大格局的影響與制約。在政治上,在東西方對峙的冷戰時代,作為邊疆民族地區的雲南自然非常敏感和特殊,加上國內左的路線誤導,雲南在和平邊防思想影響下,長期處於封閉狀態。其后雲南又較長一段時間內處於戰爭前沿,這些都深刻影響著雲南經濟社會建設包括城鎮化建設。在經濟上,由於計劃經濟體制的內在局限性影響,雲南行政區劃與城鎮化處於停滯狀態。改革開放的到來,特別是邊境和平穩定的實現,雲南從戰爭前沿陣地和封閉邊疆地區變為中國西南地區對外開放的前沿,迎來了城鎮化穩定快速發展的時期。具體地說,新時期雲南行政區劃與城鎮化是國內與國際兩種宏觀背景下發生的。一是國內層面的宏觀背景。就全國來說,雲南地處邊疆,遠離中國政治經濟中心,出省交通不便,省內也高山峻嶺,交通非常不便。同時,相對於內地發達地區,雲南省經濟社會發展水平落后,在國家經濟社會發展現實格局中處於較邊緣的地位。因此,雲南應通過市場建設、城市節點建設,大力改善基礎設施,尤其是出省入滇的交通條件,積極主動融入全國大市場和國內區域經濟合作中去,以城鎮體系為載體進行相應的經濟與市場布局,促進雲南經濟社會發展。比如泛珠三角(9+2)區域合作、北部灣經濟區、南貴昆經濟帶乃至西電東送、西部大開發等,這些國內區域經濟合作機制共同構成了雲南行政區劃與城鎮化的國內經濟背景,不同程度地影響了雲南行政區劃與城鎮化的發展。二是國際層面的宏觀背景。在中國對外開放的總體格局中,雲南因地處中國、東南亞、南亞三大市場結合部,而佔有重要區位優勢。中國─東盟自由貿易區、中印緬孟地區經濟合作、瀾滄江─湄公河次區域經濟合作(GMS)、中國(雲南)─泰國北部合作機制、中國(雲南)─老撾北部合作、中越五省市經濟合作機制,中越兩廊一圈經濟合作、中越河口─老街跨境經濟合作區、中老磨憨─磨丁跨境經濟合作區和中緬姐告─木姐跨境經濟合作區等,都是已經啟動和運作的中國與東南亞、南亞的區域經濟合作機制,在這些合作機制中,雲南都積極參與其中,並在相當程度上是以城鎮為載體的。上述國內與國際宏觀背景,尤其是改革開放后,國內與國際兩個大市場與經濟區域構成了新時期雲南行政區劃與城鎮化強大的經濟動力,並深刻塑造了雲南行政區劃與城鎮化的速度、數量、結構、方向、功能、特點乃至整個城鎮化的規劃與布局。這個規律已經為過去60年的歷史經驗所証明,並將在可預見的未來繼續被証明。
  ──雲南行政區劃與城鎮化的微觀策略。圍繞上述國內與國際宏觀背景,雲南行政區劃與城鎮化採取了若干策略,主要有四個方面:一是“大通道”建設。雲南省是中國通往東南亞、南亞和印度洋距離最短、最直接的陸路通道,雲南省的交通通訊建設對未來中國南向對外開放戰略和發展與東南亞、南亞國家的睦鄰友好關系有著十分重要的意義。從上個世紀90年代起,雲南省就啟動了“大通道”建設進程。目前,昆明至曼谷、河內、仰光、吉大港四條國際公路穩步推進,泛亞鐵路東、中、西三線,瀾滄江─湄公河國際航運以及昆明新機場等重大項目的建設取得良好進展,雲南以公路、鐵路、水運、航空和信息為重點的國際大通道建設框架基本形成,雲南將從原來的遠離全國市場中心和對外開放末端,變為對外開放的前沿和東南亞、南亞大市場的近鄰。“大通道”的建成運營極大地促進了生產要素的流動,推動了交通沿線大小城鎮的形成、發展和壯大,進而推動了相應的行政區劃調整。二是經濟帶建設。雲南緊密聯系國內與國際兩個市場與經濟區域,積極參與南貴昆經濟帶(南寧─貴陽─昆明經濟區)和昆河海經濟帶(昆明─河口─海防經濟走廊)建設。2001年,為早日形成國家“十五”綱要提出的南寧─貴陽─昆明經濟區, 3市政府在貴陽召開首次聯席會議,探討並確定了經濟區的框架意向,簽訂了《加強經濟技術合作協議書》。2002年,南(寧)貴(陽)昆(明)經濟區工作會議在雲南省昆明市召開,形成了南貴昆經濟區工作會議紀要。2006年11月,南貴昆城市帶發展論壇暨第三次南貴昆協作聯席會議在南寧舉行,提出南貴昆城市帶的發展思路。昆河經濟走廊的地域范圍涉及中國雲南昆明、玉溪、紅河、文山4州市,以及越南東北部、西北部、紅河平原上的18個省市,人口達3586萬人,面積約為18.74萬平方千米。經濟走廊的建設將把交通建設與發展區域內生產、投資、貿易等結合起來,促進物資流、資金流、技術流和信息流暢通,形成區域性的比較優勢,成為大湄公河次區域經濟合作和中國─東盟自貿區的黃金通道和黃金商道。昆河海經濟走廊列入中越兩國合作的內容后,雲南省紅河州和越南老街省經過幾次工作會談達成共識,形成了《中國紅河─越南老街經濟合作區方案》。目前中國紅河-越南老街經濟合作區合作尚處在第一層次的合作,即合作建立“中越紅河商貿區”,它實行“兩國一區、封閉運作、境內關外、自由貿易”的管理模式。該走廊建設已經全面提速,將助推滇越貿易在更寬領域深度合作,成為(GMS)合作與中國─東盟自由貿易區的一大亮點。經濟帶建設大大促進了沿線城市的崛起,比如,隨著交通基礎設施等級的提升,制約滇越貿易的瓶頸將由此打破,河口這個中越雙方唯一具備鐵路、公路、河道等多種運輸方式的口岸和昆─河─海經濟走廊上重要節點的區位將進一步凸顯,必將崛起為該走廊上重要的商貿物流中心城市。三是經濟圈與城市群建設。雲南省根據省內各個區域人口與資源環境狀況、交通與區位條件、產業發展特色與優勢等,對城市發展布局進行科學規劃與統籌,以中心城市構建三大經濟圈,即以昆明為中心,包括玉溪、曲靖和楚雄在內的滇中城市群,它對應滇中經濟圈,其主導產業為煤炭、食品、醫藥、紡織、煙草、機械等﹔以個舊、開遠和蒙自為中心的滇南城市群,對應滇南經濟圈,其主導產業為礦業、化工、建材和能源等,以大理和麗江為中心的滇西北城市群,對應滇西經濟圈,其主導產業為旅游業。四是城鄉一體化建設。目前,我國已經進入以工促農、以城帶鄉,破除城鄉二元結構,形成城鄉經濟社會發展一體化格局的時期,為此,需要在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設和公共服務一體化等方面進行大膽改革突破。城鄉一體化對新時期行政區劃與城鎮化既提出了更高的要求,也帶來了更廣闊的機遇,並將大大豐富其內容,提高其層次。為了探索城鄉一體化建設的經驗,雲南省委、省政府確定紅河州作為城鄉一體化建設的試點,紅河州又確定了蒙自、個舊和開遠這三個不同類型的縣(市)集中進行試點。蒙自縣的思路是通過重點推進集鎮建設,提高城鎮化水平的基礎上,加大產業化發展步伐,增加農民收入,通過發展經濟來縮短城鄉差距。個舊市作為老工業基地,該市主要是按照工業反哺農業、城市帶動農村和“依托工業,圍繞市場,服務城市,富裕農村”的工作思路,大力發展農村一、二、三產業,調整農業產業結構,促進農村經濟總量快速增長。開遠市則通過加強農村社會事業建設的辦法,積極推進城鄉一體化建設,出台社會公平措施,把農村公共衛生、鄉鎮衛生院建設等農村醫療衛生工作納入農村衛生服務體系建設,全市衛生事業持續發展。
  中共雲南省委黨史研究室供稿  趙曉瀾  唐東生
  [1]對汛督辦:指設在兩國邊境接壤處,可辦理外交、邊防、緝私等事務的專門機構,以區別於一般的行政機關。
  [2]閭鄰制:民國時期,5戶為1鄰,5鄰為1閭,20閭為1鄉。
  [3]參見《雲南省人口統計資料匯編(1949-1988)》第二卷,雲南人民出版社1990年版。鎮數,參見《雲南省歷年人口統計年報》。
  [4]中共雲南省委政策研究室編:《一九八五年的雲南》,1986年內部刊印。

(責編:郭筱鳳)