中共中央书记处组织沿革与功能变迁

李林
2011年06月01日08:51      

  提要:中央书记处是中共中央领导体制的重要组成部分。在中国共产党领导革命、建设和改革的历程中,中央书记处先后作为中央最高决策和领导机构、中央日常工作机构、中央办事机构,发挥了不可或缺的作用和影响。对各个时期中央书记处的组织沿革进行考察和梳理,比较其功能和运作方式的变迁及特点,从中得到有益的借鉴,具有一定的现实意义。关键词:中共中央书记处;组织沿革;功能变迁

  中央书记处是中共中央领导体制的重要组成部分,其组织和功能的变迁,从一个侧面反映了中央领导机构历史演进的概况,清晰地呈现出中共中央组织和领导体制日益民主化和制度化的发展进程。

  一、1934-1945年:中央书记处从设立到完全替代中央政治局常委会


  “书记处”在党内文献中很早就曾出现过,在中共一大后给共产国际的报告中称“选举了三位同志组成书记处,又选出了组织部和宣传委员会。”[1]这时所说“书记处”、“组织部”等,可能是中共在成立之初试图参照俄共(布)领导体制,把自身尚不明确的领导机构与之对应。

  关于中央书记处设立的确切时间,经过一些研究者考证,基本认定是1934年1月中共六届五中全会设立。由此到遵义会议前后的一年多时间,文献中鲜有政治局常委会记录,而以书记处会议和以其名义发布的文件居多。文献中所称“中央书记处书记”与“中央政治局常委”其实指向相同,而书记处发布的文件显然都具有最高效力。如遵义会议增选毛泽东为中央政治局常委,即中央书记处书记[2]。一般认为,当时中央书记处事实上就是中央政治局常委会。

  随着长征途中环境的变化,从1935年4月至1936年6月,文献所记载政治局及常委会的会议明显增加,而鲜有书记处活动的记录。这并不意味书记处取消了,恰恰说明党内习惯性地把书记处等同于政治局常委会,而正是在对外交往中书记处才又重新出现。中共中央书记处于1936年6月16日致电中共驻共产国际代表团[3],此后其活动日益频繁,以其名义发布的文件、电文大量增多。但政治局、常委会经常有会议记录,而书记处却仍然几乎没有。这表明,书记处在恢复之初,还是只有“虚名”,其人员、机构、活动等均没有实际地体现。以书记处名义进行的活动主要包括:处理中央日常工作,特别是党内的组织、宣传等事务;与联共(布)特别是与共产国际的联络;发布中央给各部门和地方党组织及其负责人的指示、电报、通知等。书记处正是以政治局及其常委会的决策活动为基础和依据,履行执行性功能,即执行政治局及其常委会的决定,并处理中央日常事务。

  书记处由“虚”到“实”变化的重要“节点”是1937年12月的中共中央政治局会议。这次会议“明确中央常委由张闻天、毛泽东、王明、康生、陈云、周恩来、张国焘、博古、项英九人组成,并增补王明、陈云、康生为中央书记处书记。”[4]此后,既有中央政治局常委会,又有书记处,机构并存,人员重合,职权一致。二位一体的机构在形式上“内外有别”,政治局常委会进行会议和决策,对外发布则多以书记处名义。当然,这种界限后来也逐渐模糊。

  1938年9月至11月召开的中共六届六中(扩大)全会,是党的组织和建设历程上的一次重要会议。全会通过《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》[5],其中规定了中央书记处的性质和工作,却未再提及政治局常委会,即以中央书记处取代常委会在党的文件中明确下来。这个《决定》是继中共三大《中央执行委员会组织法》后,制定的中央委员会、特别是政治局与书记处的工作法则与纪律要求,比较明确和具体,很多规定一直沿用。就中央书记处而言,它“须完全执行政治局的决议”,向政治局报告工作,对其负责;其任务和职能是办理中央委员会之组织性质和执行性质的日常工作,并负责召集政治局会议,准备政治局会议须讨论的问题。书记处及其成员分管各部门、各地方的工作,审查和批准人事任免、重要文件发布,在各部门各地方之间还具有协调功能;基本工作规则主要有定期开会(每星期最少须开会一次,后规定为“每周一次,星期三为例会”)、民主集中制和保密原则等。六届六中全会实际上以书记处替代了政治局常委会,但替代仍不稳定。1941和1943年进行了两次重大的组织调整和功能转变。

  1941年8月中共中央政治局会议决定将中央组织机构作相应变动,与书记处有关的主要有:第一,建立中央书记处工作会议,扩大书记处的工作班子。由毛泽东、任弼时、王稼祥、王明、张闻天、陈云和凯丰7位政治局委员组成书记处工作会议,开会时毛泽东、任弼时、王稼祥三人必须出席。中央书记处工作会议实际上负责中央的日常工作。第二,决定由任弼时担任中共中央秘书长,书记处及政治局的会议议程由秘书长负责提出。中央书记处工作会议暂定每周开两次会,对中央政治局负责。由于其成员基本上是中央各部委负责人,因而相当于中央各部委的联席会议。

  鉴于以上情况,1943年3月的两次政治局会议,决定进一步精简机构,加强领导力量,通过了《关于中央机构调整及精简的决定》,进一步明确:中央政治局领导全党工作,有权决定一切重大问题。书记处是根据政治局所决定的方针处理日常工作的办事机关,在组织上服从政治局,向政治局报告工作,但在政治局方针下有权处理和决定一切日常性质的问题。书记处的经常业务是:准备政治局会议的日程和应讨论问题的材料,负责组织政治局决议的执行并检查其执行情况,在政治局的方针之下负责办理和决定日常工作问题。在政治局和书记处之下,设立宣传委员会和组织委员会,书记处直接或经过它们管理中央各部门的工作。各地区直接向中央书记处汇报工作。书记处由毛泽东、刘少奇、任弼时三人组成,毛泽东为主席,会议不固定,随时由主席召集之,会议中所讨论的问题,主席有最后决定权。

  这次调整和精简,正式从组织上确立了毛泽东的核心领导地位,在规范和强化政治局领导全党工作的同时,中央书记处的地位和职能也得到明确和加强,实现了中央政治局和书记处对全党工作的一元化领导,增强了领导效能。调整中规定主席有最后决定权,虽然在当时环境下有必要性,但客观上不利于民主集中制和集体领导原则。

  二、1945-1956年:作为中央最高决策和领导机构的中央书记处


  在战争条件下,中共六届七中全会从1944年5月至1945年4月断断续续在延安进行。毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时组成主席团,在全会期间负责处理中央常务工作和七大的筹备工作,原书记处和政治局停止履行职权。1945年6月,中共七大通过的党章正式取消了有关政治局常委会的规定而代之以书记处,并规定由中央委员会全体会议选举中央政治局与中央书记处,选举中央委员会主席一人(同时即为中央政治局主席与中央书记处主席)。中央政治局是党的中央指导机关,指导党的一切工作。中央书记处在中央政治局决议之下处理中央日常工作。七大选举毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时为中央书记处书记,即“五大书记”,毛泽东为主席。

  中共七大后,中央书记处作为中央最高领导和决策机构,统领党政军各方面工作,一直持续到中共八大。其间,只是随着革命形势变化相应进行了一些人员调整。1945年8月23日,中共中央政治局扩大会议决定,在毛泽东赴重庆谈判期间,由刘少奇代理中共中央主席,并增补陈云、彭真为书记处候补书记,在延安建立刘少奇、朱德、任弼时和陈云、彭真五人组成的领导核心。不久,中央又派遣彭真、陈云等赴东北工作(候补书记身份一直予以保留)。9月19日,中共中央政治局会议决定,在工作紧张时期内,由中央书记处、中央主席及代主席行使政治局职权。毛泽东回到延安后,书记处组织和活动基本恢复,但由于战争和人员流动,未能进一步规范。

  在解放战争期间,中央书记处经历了分散活动的严峻考验。1947年3月,中央领导机关从延安转移,在随后一年多时间里,五位书记分头行动。毛泽东、周恩来、任弼时率中央机关和解放军总部留在陕北,主持中央工作;由刘少奇、朱德、董必武等组成中央工委,以刘少奇为书记,转移到晋冀等地,进行中央委托的工作。直到1948年4 月30日至5月7日,在河北阜平县城南庄召开书记处扩大会议,五位书记从延安分散以后再度重聚。5月27日,毛泽东到西柏坡与其他四位书记会合,恢复了党中央中枢机构的完整,书记处、中央主席及代主席行使政治局职权的使命即告结束,中央工委所承担的任务也已完成。

  建国初期,为保持中央领导层的连续性和相对稳定,加强领导力量,书记处进行了一些的人员更替和补充。任弼时从1949年4月起就因病休养,后又赴苏联治病,中共七届三中全会批准陈云代理中央书记处书记。任弼时逝世后,陈云正式递补为书记处书记。在这一时期,彭真作为候补书记,以及陆续调到中央的高岗、邓小平、薄一波等都参与了书记处的工作。

  在党中央逐步加强中央机构、健全领导体制的过程中,书记处也在调整中发展规范,其工作和会议逐步制度化。据薄一波回忆,他列席书记处会议后的“开始一段,书记处的会是在香山开的,并不定时。1949年6月以后,毛主席、党中央搬进中南海,书记处会议大都在颐年堂开,有时也在毛主席的居处菊香书屋开。会议每周一次。”1953年4月28日,中央作出《关于中央目前工作方式的决定》:“为了集体地和迅速地处理各项重要问题,决定每星期举行两次中央政治局会议和两次书记处扩大会议”,但后来可能又有所变化。据杨尚昆回忆,1955年1月19日“开书记处会议,规定今后政治局会议定在每周星期一,书记处会议定星期三”。1955年初,书记处曾设立4个办公室,分管党的系统及公交、农林、群团各系统。1956年,中央相继设立财政贸易工作部和工业工作部、交通工作部,书记处4个办公室即陆续撤销。

  三、1956-1966年:作为处理中央日常工作、处于一线的中央书记处


  中共中央加强书记处的会议和工作制度化的努力,促成了中央秘书长会议工作制度的建立。党内曾长期设置中央秘书长。从1941年8月起,任弼时任中央秘书长,在书记处和政治局领导下,协助处理中央日常工作。任弼时去世后,刘少奇曾兼任该职,但实际上只有杨尚昆以中央副秘书长兼中央办公厅主任,承担中央机关日常行政事务的管理工作。

  为适应日益繁重的中央日常工作需要,1954年4月27日,中共中央政治局扩大会议决定设立中央秘书长、副秘书长,建立秘书长会议制度,任命邓小平为秘书长,李富春、杨尚昆、谭震林、马明方、宋任穷、刘澜涛、林枫、李雪峰、胡乔木等为副秘书长,组成秘书长工作会议,“代中共中央处理日常工作”,以减轻书记处的负担,具体负责协助中央政治局(书记处)研究处理党和群众工作方面的日常事务,以及政治局(书记处)交议或交办的其他事项。中央秘书长会议保持了定期碰头议事的工作机制,中央决定的许多重大事项,大都先经秘书长会议研究讨论,提出方案或拟出决定草案,再交中央审议通过。中央秘书长会议还承担了中共八大各项筹备和组织工作。由于中央秘书长会议的大多数成员同时也是修改党章和修改党章报告起草委员会的成员,所以两者常被等同,称作修改党章小组会议。他们很多人在八届一中全会上当选为新的书记处成员。中央秘书长会议工作制度是从原来作为政治局常委会的书记处向八大后新的书记处的过渡形式。

  中共八大是党在全面执政条件下召开的第一次全国代表大会。党自身的状况、面对的国内外环境都已发生巨大变化,尤其是所承担的工作和任务更加繁重艰巨。八大对党的组织和领导体制进行了重大调整。最重要的变化就是重新设立中央政治局常委会替代原来的书记处,或者说是把原中央书记处改为政治局常委会,而将过渡形式的秘书长工作会议延伸为处理中央日常工作的新的中央书记处,并设立由中央秘书长过渡而来的中央委员会总书记领导书记处,从而使中央领导机构更加合理和规范,确定了中央领导体制制度化的基本架构。八大通过的党章规定,中央委员会全体会议选举中央政治局及其常委会、中央书记处,并且选举中央委员会主席一人、副主席若干人和总书记一人。中央书记处在中央政治局及其常委会领导之下,处理中央日常工作。

  八届一中全会选举产生了中央书记处组成人员。总书记:邓小平;书记:邓小平、彭真、王稼祥、谭震林、谭政、黄克诚、李雪峰;候补书记:刘澜涛、杨尚昆、胡乔木。其中邓小平、彭真分别为政治局常委和委员。10名成员中有6位是原来的正、副秘书长,邓小平则从秘书长转任总书记,直接领导书记处工作。当时,书记处、政治局、常委的平均年龄分别为50.2岁、57.1岁、58.7岁,书记处显然是年富力强的工作班子。

  1956-1966年期间,党没有召开正式的全国代表大会(1958年曾召开八大二次会议)。书记处负责处理中央日常工作,承担了大量具体事务,在党和国家政治生活中发挥了重要领导作用。在此过程中,书记处也发生了一系列人事、职能和地位的变动。

  1958年5月,中共八届五中全会增选李富春和李先念为书记处书记。6月,中央成立财经、政法、外事、科学、文教等领导小组,陈云、彭真、王稼祥、聂荣臻、陆定一任各组组长,并规定“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告”,在组织上赋予书记处更大的权力。彭真、王稼祥当时即为书记处成员。1962年9月,中共八届十中全会增选陆定一、康生、罗瑞卿为书记处书记,撤销黄克诚、谭政的书记处书记职务。此后,党的工作中“左”的错误进一步发展,邓小平及其领导的中央书记处进行了某种程度的抵制,令毛泽东感到不满,被批评为“独立王国”[6]。1966年5月4日至26日召开的中央政治局扩大会议批判了彭真、罗瑞卿、陆定一、杨尚昆的“错误”,并决定:停止四人的书记处书记和候补书记职务;调陶铸担任书记处常务书记,并兼任中央宣传部部长;调叶剑英担任书记处书记,并兼任中央军委秘书长。随后,8月召开的中共八届十一中全会改组了包括书记处在内的中央领导机构。邓小平不再作为总书记主持中央日常工作;撤销彭、罗、陆、杨的书记处书记和候补书记职务;追认关于陶铸、叶剑英任职的决定;并补选谢富治、刘宁一为书记处书记。至此,1956年所产生的书记处人员构成基本完全变化了。

  “文革”发生之初,经过改组调整,以陶铸为首的中央书记处还短暂地继续履行中央日常工作机构的职能,但已受到严重干扰,邓小平和陶铸先后被打倒,书记处大部分成员遭到诬陷和迫害,书记处的权力逐渐被“中央文革小组”攫取。一般认为,1967年2月后,“中央文革小组”取代了中央书记处。在1967年11月30日[7]之前,康生、叶剑英、刘宁一三人还曾以书记处书记身份被《人民日报》报道过数次,此后就再没有报道。但中央从未以正式文件或其他指令方式取消书记处。直至1969年中共九大通过的党章中,不再有关于书记处的条文,中共十大和十一大党章及其他文件均未重提,从而在近13年的时间内,撤消了中央书记处。

  1956年前后,以新旧书记处调整为中心的党中央领导体制改革,是对苏联领导体制借鉴和发展的结果,也是“以苏为鉴”进行改革尝试和探索道路的重要内容。主要借鉴是改书记处为中央日常工作机构,而设立党主席——总书记的二元体制是尚无先例的制度创新,是探索中国特色党政领导体制的重要成果。1956-1966年,中央书记处的功能及其运行方式呈现以下一些特点。

  第一,作为一线领导机构,全面负责处理中央日常工作,具有执行性、事务性的基本功能。按照党章规定,中央书记处在政治局领导下,全面负责处理中央日常工作。在八大前,毛泽东提出要设一个书记处,很多事情要在那里处理,在那里提出议案。[8]邓小平也曾“向毛主席提出,书记处还是作为政治局的办事机构,负责对军队和国务院的文件承送。毛泽东则强调书记处是党中央的办事机构,什么事都要管,中央的事都由你们做,发文用中央名义。对承办军队和国务院的文件,一般按照小平同志的意见转出去。书记处要管党政军各方面的工作,面很宽[9]。书记处负责的事务有:讨论和确定提交中央召开的省市委书记会、国务院及其各部门召开的全国会议等重要会议的主要议题;讨论和拟定国民经济年度计划、季度安排、财政计划、基建计划等方案,再提交政治局及其常委会或全国人大及其常委会等确认;讨论并确定中央和国务院各部门的重要文件、指示、通知及重要情况报告等。此外,中央书记处在中央及国家机构人事方面具有重要影响力和决定权。书记处会议可以讨论全国人大和政协的议程和主席团名单,讨论人大常委、政协常委、国防委员会委员、各部门负责人等安排问题,讨论地方人事安排和干部配备问题,当然主要是个别人事调整。至于大规模的、重大的人事安排,还是要通过政治局乃至常委会。

  20世纪50年代中期至60年代中期,毛泽东主张党中央领导层分为两个层次:党的最高领导人毛泽东处于二线,刘少奇领导政治局和邓小平领导书记处处在一线。实际上,具体划分也不确定。1959年4月,毛泽东在八届七中全会上曾指出:政治局就是“政治设计院”,权力集中在中央政治局常委和书记处,我是主席,为正帅,邓小平是总书记,为副帅。这一时期党中央的工作格局,形象而言就是“大政方针在政治局,具体部署在书记处”。毛泽东经常直接找邓小平、彭真等谈话,他们在书记处会议上将这些意见或指示传达下来,并进一步听取大家的意见,对相关问题做出决策,中央书记处某种程度上还发挥着在中央一线和二线之间联系和协调的作用。

  中央书记处对一般日常事务具有较大决定权,同时也为中央政治局及其常委会在很多重要事务上提供咨询、报告,其权力或影响力是很大的。书记处通常在前期对相关议题进行讨论和酝酿,向政治局或常委会提供咨询,做出情况报告或拟定初步的政策文件。对一般日常事务,书记处议决后即可以中央名义发布,事后报知政治局及常委或进行备案即可。在毛泽东点名批评书记处和邓小平之前的较长时间里,他非常信任和倚重书记处,加之党中央副主席刘少奇、周恩来、陈云等都经常参加书记处会议,书记处在很多问题上所作的决定、判断,一般都为政治局常委和毛泽东接受,经过他们首肯,即成为中央的决策和意志。可以说,党政军各方面送中央的报告、文件都要先送书记处;一般问题,书记处讨论决定,即可下达执行;重大问题,书记处先提出意见再报政治局及常委会讨论决定。再则,按照党的领导制度和原则,意味着党中央副主席周恩来任总理的国务院要接受中央书记处的领导,兼任中央财经领导小组组长的党中央副主席陈云也要对书记处负责,而一些负责地方或各部门的政治局委员也要向书记处报告工作。

  第二,在外交事务特别是党际交往中发挥了重要作用。外交事务事关重大,一般均提交书记处讨论。在社会主义阵营中,党际交往是国家关系的基础和核心,书记处在党际交往中发挥着特殊的作用。以中苏两党关系为例,邓小平及其领导的书记处在中苏关系的发展、恶化、论战直至对立的历史过程中,起了直接和关键的作用。

  1956年2月,还是中央正、副秘书长的邓小平、谭震林,就作为主要成员与朱德一起参加了苏共二十大。在波匈事件中,中共派出刘少奇、邓小平、王稼祥、胡乔木等组成的代表团前往斡旋。1957年11月,邓小平、王稼祥、杨尚昆、胡乔木四位书记处成员随毛泽东赴莫斯科参加十月革命胜利四十周年庆祝活动并出席各国共产党和工人党代表会议,特别是邓小平作为中国党的代表,参加起草会议宣言,做出了重要贡献,受到毛泽东高度肯定。1960年,邓小平曾三赴莫斯科谈判,两次作为团长、一次作为刘少奇的副手,彭真、杨尚昆、胡乔木是这几次代表团的重要成员。1963年7月,中苏两党在莫斯科会谈,中共以邓小平、彭真为正副团长,康生、杨尚昆等为团员,这几位书记处成员构成了谈判的基本力量。

  1989年5月,邓小平曾回顾道:五六十年代的中苏论战,“我算是那场争论的当事人之一,扮演了不是无足轻重的角色”[10]。这是对他自己及中央书记处在中苏关系中所起作用的客观说明。

  第三,书记处会议频繁,议题广泛,议事机制比较灵活。中央书记处会议是其进行日常工作的基本形式。从参与成员上看,总书记、书记处书记和候补书记是当然成员。此外,政治局常委(包括党中央副主席)、政治局委员、中央各部门负责人、地方党委(包括各中央局)负责人,都经常参加,书记处会议是比较开放的。

  从会议频率来看,书记处会议远远超过常委会和政治局会议,是中央最繁忙的工作机构。政治局委员及常委多担任各种领导职务,要参加各项领导工作,还有的政治局成员在外地工作。政治局及常委会的频率明显下降,而党内专职书记们所承担的事务相对集中,书记处会议非常频繁。从杨尚昆、薄一波等的回忆来看,书记处会议每周至少一次,有时整天、连天开会,还有临时会、碰头会、电话会议等。书记处成员互相交流情况和意见,听取各方面的汇报,信息交流比较充分,有利于提高决策的有效性。

  从书记处会议内容来看,由于其负责日常的全面工作,会议议题涉及面很广,有时也就某些比较重要的问题专门举行会议,有时还要临时开会讨论中央交办或交议的各种事项。书记处会议一般直接讨论呈报上来的问题,作出相关决定;更多的是要听取相关地方、部门或人员就相关问题作汇报,展开讨论,或做出决定,或进一步上报。书记处会议还经常召开碰头会,并无预先确定的主题,主要是交流各方面的工作情况。

  从书记处会议机制来看,由于书记处成员经常外出调研、考察、访问和参加各种会议,所以并非每次书记处会议都将所有成员召集,大概超过半数成员参加即可,也可作出决定,然后再进行沟通、通报,若无重大分歧即承认上述决定。个别成员在会议中途如有其他公务可先行离开,比较宽松。除非特别重大的事务,一般很少出现召集全体成员进行正式投票表决的情况。

  第四,贯彻分工负责、民主集中制原则,决策谨慎和认真。书记处进行一定分工,并结合其成员所担任党政军领导职务,就相关方面的工作对书记处负责和联系,如邓小平主持书记处全面工作、彭真曾作为常务书记协助总书记、王稼祥负责对外方面、谭震林负责农业方面、李雪峰负责工业方面、谭政负责军队政治和干部工作、黄克诚负责军委方面、杨尚昆负责中央机关的行政工作。分工并不是非常严格和明确,但初具雏形。

  书记处贯彻民主集中制原则。在书记处会议上,通常发扬民主,集思广益,一般在会议上就可作出决定,或指定相关人员和部门进一步调研,落实政策,将所获得的情况再提交书记处讨论决定。书记处并非严格遵循票决制度,而以协商一致为决策模式,但其决策过程是非常谨慎认真的。一项重要决定或政策出台,一般都要经过部门呈报——分管书记提出政策意见——书记处会议讨论——或作出决定或呈报政治局及常委会讨论决定等环节。中央书记处对政策起到把关作用,使中央的文件、批示、指示等更加严谨。

  第五,基于“防风林”的考虑和锻炼培养党的高级干部。在中共八大上,毛泽东对书记处和总书记的设置,还着重于“防风林”的考虑,“这样比较能够经得住风险,……哪一个环节出了问题,都不会影响到整个集体。”[11]同时,把书记处置于中央的第一线处理日常工作,可以为中央领导层培养后备力量。众所周知,毛泽东曾数次表示邓小平为“副帅”,是他心目中排在刘少奇之后的“第二接班人”。邓小平主持书记处工作,协助党中央主席、副主席处理日常事务,参与重要决策,表现了良好的政治素养、卓越的领导才干和有胆识、有度量、统揽全局的领袖品格。这段经历为邓小平后来成为党的第二代领导集体的核心奠定了坚实基础。而彭真、李先念、杨尚昆等当年书记处的成员,也成为第二代领导集体的重要成员。可以说,书记处锻炼和培养了一大批有很高政治水平、有魄力和能力的高级领导人,在历史转折时期发挥了关键性作用,是党的宝贵财富。

  第六,书记处对十年工作中的失误要负应有的责任。在全面开展社会主义建设和艰辛探索的十年间,党和国家的工作取得了丰硕的成就和伟大的胜利,但也不可避免地存在着一系列失误。八大以后,邓小平和他领导的中央书记处工作在最前沿,是把党中央和毛泽东的决策变成实践的总指挥。虽然书记处按民主集中制原则,执行党的决策,是严格和谨慎的,但对错误不能进行坚决的抵制或予以校正,因而对于失误及其后果,书记处不能不负应有的、直接的责任。这反映出该时期党内民主机制的严重缺失。

  邓小平和书记处在当时和后来都正视并承担起责任。邓小平在1961年3月的广州会议、八九月间的庐山会议和年底的中央工作会议上,多次表示中央书记处要负错误的主要责任。七千人大会上他又说:这几年工作中的缺点和错误,首先应该由做具体工作的中央书记处负主要责任。[12]中央书记处还专门向毛泽东和中央写了检讨报告。邓小平后来也多次说:错误不只是毛主席一个人,我们也有错误。“1957年反右派,我们是积极分子,反右派扩大化我就有责任,我是总书记呀。1958年大跃进,我们头脑也热。”[13]“这些失误的责任不能只放在他一个人头上,我们这些人也要负责任,因为当时我们也参加了中央领导。就我来说,我也要负责,否则不公道。”总之,工作搞对的有我的份,搞错的也有我的份,不能把那时候的失误都归于毛主席。[14]

  四、1980-1987年:重设作为中央日常工作机构的中央书记处及其集体接班


  中共十一届三中全会前后,党和国家政治生活逐步正常化,中央领导体制和人事安排进行了一系列调整,再次设立中央秘书长为过渡,恢复设立中央书记处,这是新时期党中央领导机构的一次重要调整。经过几年锻炼,到1987年中共十三大,书记处基本实现了集体接班。

  1978年12月在中央工作会议期间,陈云就谈到:“有人提出成立中央书记处,我赞成。这可以使中央常委摆脱日常小事,更集中精力于国家大事。”当时,很多人建议,在中央书记处无法立即设置起来的情况下,可以先成立一个处理日常事务的工作班子[15]。同年12月25日,中共中央政治局会议决定设立中央秘书长、副秘书长,“作为中央日常工作机构”负责处理日常事务,任命胡耀邦为秘书长,胡乔木、姚依林为副秘书长。但中央秘书长从酝酿到设立,都只是作为一种过渡,党中央还在进一步考虑重设书记处。

  1980年2月,中共十一届五中全会上,经邓小平、陈云和叶剑英等提议,全会经过充分讨论,通过了《关于成立中央书记处的决议》,恢复设立中央书记处,作为中央政治局及其常委会领导下的经常工作机构。书记处包括总书记一人、书记和候补书记若干人,均由中央委员会直接选举产生。全会选举包括总书记胡耀邦在内的11人为书记处书记。中央秘书长和副秘书长随之取消。设置中央书记处是集体接班的重要制度安排,是对党和国家的领导制度改革迈出的重要一步。当时党中央考虑,中央书记处“是培养锻炼党的高级干部的场所”,“是准备接中央的班的”,而且是“主动地来选择人才”。“通过处理中央日常工作的实践,书记处的成员就能够了解全面情况,熟悉中央的工作方法和工作作风,锻炼独立处理国家大事、应付事变的能力。将来进入政治局和中央常委的同志,先在书记处工作一段时间,就比较容易驾轻就熟。”需要指出的是,中央书记处是“接集体的班,而不是接哪一个人的班”[16],即中央政治局常委会向书记处交班,不是由某个领导人指定某个接班人,不会因为一两人犯错误而影响全局,从而保证中央领导集体的连续性和稳定性。这时书记处、政治局、常委平均年龄分别为65.8岁、69.6岁、70岁,书记处相对年轻。

  重设的中央书记处与八大后的书记处相类似,“是党中央的书记处,不是中央政治局的书记处,也不是中央常委会的书记处。”“书记处处于第一线,中央常委、政治局处于第二线。”这样能较好地解决政治局成员特别是常委中一些同志因为年龄、疾病等,难以适应繁重工作需要的问题。同时,使政治局常委能摆脱日常工作,利用其丰富阅历和经验,集中精力思考全局性、战略性问题,进行宏观决策。中央书记处作为系统地进行经常工作的机构,保证了大量日常工作能够及时有效地处理。总书记和书记处的职责,与八届一中全会后基本是一致的。

  中央书记处的工作制度和方法也逐步明确。首先,中央书记处在中央政治局及其常委会的领导下,负责处理中央日常工作。书记处作为党的一线工作部门,“管全局,党、政、军、民,工、农、商、学、兵,都得管。”而工作重点则“放在经济工作、放在四个现代化上”[17]。其次,中央书记处实行比较明确的集体领导、分工负责制度,但具体操作中也讲究灵活性。邓小平指出:“从重新建立书记处开始,中央和国务院要带头搞集体办公制度。”“书记处和国务院的某些工作不一定全体成员都参与,有几个人一议,就定了。有些事情可以一面做,一面报告政治局和常委;要上面讨论的事情可以等,备案性质的就不要等。”[18]陈云也认为:书记处的工作方法“应采取办公会议的方式”,“集体领导”、“集体办公”。叶剑英也指出,书记处“所有成员都是平等的关系,都只有一票”,“重大问题应当由书记处这个集体,而不是个人或者少数几个人做出决定。”

  值得注意的是,在1981年6月召开的十一届六中全会上,胡耀邦当选为党中央主席,党主席与总书记罕见地合一。在随后一年多里,他更多地以党中央主席身份活动,而总书记职务较少被提到。这一时期,颇类似于1943年后毛泽东以政治局和书记处主席身份主持中央书记处工作。

  1982年9月中共十二大再次将设立中央书记处写入党章,明确了中央书记处的设置,中央书记处与中央政治局及其常委会、中央委员会总书记一样,均由中央委员会全体会议选举;中央书记处在中央政治局及其常委会领导下,处理中央日常工作;中央委员会总书记主持中央书记处工作。这些规定基本沿用了十一届五中全会对中央书记处的定位。但中共十二大后,主持中央书记处工作的总书记地位发生了一些变化。八大后及十一届五中全会之后,中央委员会总书记(有时也称为中央书记处总书记)主持书记处工作,其本身是书记处成员。十二大后,由中央委员会总书记主持书记处工作,而其本身已作为党的法定最高领导人超然于书记处之上。

  从重设书记处到党主席与总书记合一,再到取消党主席,其职权全面由总书记行使,并主持书记处工作。这既是中央领导体制的一次重大变革,也是书记处接班的重大步骤。由总书记直接主持书记处工作,有利于加强中央领导机构的联系,提高书记处的工作效率和权威,使重大党政事务能够得到及时处理。中央书记处也显现了更为突出的功能,其承担着大量日常性事务,在指导和监督各项工作,制定执行具体政策,加强党的建设等方面,发挥着直接而有效地领导职能。

  中央政治局及其常委会在决策和领导过程中居于核心地位。“总书记是中央政治局常务委员会的成员之一,负责召集政治局会议,召集政治局常务委员会会议,主持中央书记处的工作。很明显,召集和主持的作用是不一样的。这样,个人过分集权和个人专断的现象就很难再发生。”[19]

  中共十二届一中全会选出9名书记和2名候补书记组成中央书记处。这时,书记处(此后均不含总书记)、政治局、常委的平均年龄分别为63.4岁、71岁、73.8岁。

  1985年9月举行的十二届五中全会调整了书记处成员,同意习仲勋(72岁)、谷牧(71岁)、姚依林(68岁)辞去书记处书记职务。新当选的中央书记处由10人组成,最年轻者仅44岁,其中6位为政治局委员,占政治局全部成员的27.3%。当时,书记处、政治局、常委的平均年龄分别为60.3岁、68.7岁、74.6岁。通过这次调整,书记处进一步年轻化,接班的任务接近完成。

  在1987年举行的中共十三大上,上届中央书记处10名成员中有5人担任政治局委员(共18名成员),3人成为政治局常委,还有一名常委姚依林,曾从1980年2月至1985年9月长期担任书记处书记。可以说,十三大产生的5名政治局常委中有4位具有资深的书记处“背景”。由于老同志全部退出,政治局常委会由较年轻的一代组成,他们成为党和国家最高领导核心,党中央整体上基本完成了代际交替,书记处集体接班顺利实现。

  为了更好地发挥政治局及其常委会的决策职能,理顺中央领导机构的关系,十三大对党章作了适当修改,对书记处职能定位进行了一定的调整。从产生程序上,书记处不再由中央委员会全体会议选举,而是由中央政治局常委会提名,中央委员会全体会议通过。从职能上,中央书记处成为政治局及其常委会的“办事机构”,仍由中央委员会总书记主持工作,开始了作为中央办事机构的新历程。十三届一中全会选出包括2名政治局常委在内的5名成员组成书记处,人数较少,更为精干,也进一步年轻化,书记处、政治局、常委的平均年龄分别为56.4岁、64.1岁、63.6岁。

  1987年11月14日,中共中央政治局全体会议讨论并通过了《十三届中央政治局工作规则(试行)》、《十三届中央政治局常委会工作规则(试行)》、《十三届中央书记处工作规则(试行)》,这是继1938年六届六中全会以来对党中央机构工作和活动制度又一次进行规范。

  五、1987年后:作为政治局及其常委会办事机构的中央书记处概况及特点


  第一,进一步年轻化、精干化。十三大后,随着中央领导层的整体年轻化,中央书记处、政治局及其常委会的平均年龄均大幅下降,并且其间差距日渐缩小。书记处不像80年代初呈现出相当年轻化的优势,其平均年龄保持在60岁左右,略低于后两者。从人数上,改变了以往书记处成员多达十余人,大大超出常委人数的状况,而保持在5-7人,略少于常委人数,组成人员更加精干,凸显出作为中央办事机构的功能定位和特征。

  第二,领导力量更加充实。十三大以前,书记处中除总书记外,很少有政治局常委,政治局委员和候补委员的比例也不高。十三大以后的书记处均由若干名政治局常委、政治局委员或候补委员及其他方面负责人组成。其中,通常有1-2位常委领衔,政治局成员的比例在60%以上,较以前更高也更稳定。尤其是十五届一中全会产生的7名书记处书记均为政治局成员,且包括2位常委。加上总书记主持书记处工作,这种人员构成使书记处的领导力量进一步充实。

  第三,更有效地实现作为办事机构的职能。中央书记处对政治局及其常委会负责,内部则实行分工负责制,每一名书记负责一个系统或若干方面的事务,通过听取汇报,审批工作报告、工作计划、参与人事任命等方式,对所负责方面事务承担领导责任。对于一般事务,书记处书记具有直接领导和决定的权力。但某些具有全局性、特别重大的问题,分工负责的书记须将其提交书记处会议讨论甚至呈交政治局及其常委会讨论,还需要就该问题进行介绍、说明及提供可供选择的决策预案。在这个过程中,书记处还发挥了积极地协调作用。民主集中原则是党一贯以来所坚持的基本领导原则和活动原则,在中央书记处的发展过程中也一以贯之。正如邓小平、叶剑英等所强调,书记处实行分工负责的同时,其所有成员都是平等的关系,都只有一票,重大问题应当由书记处集体决定。书记处的工作可以灵活机动,但必须贯彻民主集中原则,必要时还要请示中央政治局及其常委会最终决策。

  第四,培养锻炼党的高级干部的场所。十三大后,书记处角色功能有所变化,但仍作为“培养锻炼党的高级干部的场所”,发挥显著作用。从十四大、十五大、十六大产生的中央政治局特别是常委会组成人员来看,书记处的工作履历成为进入中央核心领导层的重要“背景”,而从书记处岗位走上常委乃至总书记岗位的比例是很高的。三届党代会所产生的政治局常委共17人(连任不重复计算),其中曾在书记处工作的达9人,比例超过53%,三届的比例分别为4/7、4/7、5/9。

  中央书记处70多年来的演变,反映了随着我国革命和建设事业的不断深入,党的中央组织发展也更加适应形势需要,更加民主化、科学化和制度化,有力地保证了中央领导体制的活力与效率。

  参考资料:

  [1]《“一大”前后》(一),人民出版社,1980年,第23页。

  [2]《中国共产党历届中央委员大辞典(1921-2003)》,中共党史出版社,2004年,第1184页。

  [3]《张闻天年谱》,中共党史出版社,2000年,第332页。

  [4]《陈云传》,中央文献出版社,2005年,第231页。

  [5]《中共中央文件选集》第11册,中共中央党校出版社,1986年,第763-764页。

  [6]中共中央党史研究室著:《中国共产党历史大事记》,中共党史出版社,2006年,第234页。

  [7]见《人民日报》1967年11月30日及当年的相关报道。

  [8]《毛泽东文集》第7卷,人民出版社,1999年,第111页。

  [9]李雪峰:《关于党的八大召开前后的历史片断回忆》,《中共党史研究》1996年第4期。

  [10]《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年,第292页。

  [11]《邓小平年谱》,中央文献出版社,2004年,第604页。

  [12]薄一波著:《若干重大决策和事件的回顾》,人民出版社,1997年,第1061页。

  [13]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1994年,第277页。

  [14]《邓小平年谱》,第968页。

  [15]《陈云传》,第1495页。

  [16]《三中全会以来重要文献选编》(上),人民出版社,1982年,第388-392页。

  [17]《邓小平年谱》,第604页。

  [18]《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1994年,第282页。

  [19]《胡乔木同志就党章修改问题答新华社记者问》,《人民日报》1982年9月14日。
 
( 出处:中共党史研究 出版日期:2007年第3期)

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