1994年前后的中国财税体制改革

刘克崮
2011年05月30日15:02      

  始于1978年的改革开放,开辟了中国历史的新纪元。在财税、金融、计划、投资、外贸、外汇等宏观经济领域的各项改革中,财税体制改革居于中心地位。1994年前后进行的财税体制改革是制度性和历史性的重大改革,它理顺了国家与企业、中央与地方的分配关系,建立了适应中国特色社会主义市场经济发展的财税制度体系框架,形成了持续规范的财政增收机制,推动了全国统一市场的形成,促进了经济结构调整、地区协调发展和现代企业制度的建立,因此是制度性的奠基。它是30年财税改革的高峰,是建立制度体系的分水岭,此次改革之前是“探索”,之后是“补充、完善”,因此是历史性的变革。它暂时放弃了一些局部和细节的问题,集中解决了基础性和主干性的问题,因此又是框架性的改革。1990年初至1996年末,我在国家财政部工作,先后任财税体制改革司副司长和税政司司长,直接参与了1993年准备、1994年进行的国家与企业分配关系改革、工商税制改革和分税制财政体制改革,以及1995年准备、1996年实行的关税和进出口税制改革的全过程。

  改革的背景:艰难探索,路在何方

  1978年改革之前,我国实行“大一统”的财政体制和统收统支的国有企业财务制度,这主要是为了适应当时的生产力发展水平和特殊的国际国内形势。但随着经济社会发展,这种体制“集中过多,统得过死”的缺陷暴露出来了。中共十一届三中全会以后至1992年,为适应经济体制转轨的需要,以对地方和企业放权、让利、搞活为主线,形成了两个包干体制:一是企业承包制,国家与企业的分配关系改革;二是财政包干制,中央与地方的分配关系改革。

  实行企业承包制,放权让利,增强了企业活力,加快了企业发展,但也出现了诸多负面作用,主要有:一是不规范,不利于企业转换经营机制;二是不公平,不利于企业平等竞争;三是不稳定,不利于兼顾国家、企业和个人利益关系,调动三者的积极性。产生这些问题的根本原因是人们对国家的双重身份和双重管理职能认识不清,即国家既以社会管理者的身份行使社会经济管理职能,同时又以国有企业财产所有者身份行使国有资产管理职能。

  对地方放权让利的财政包干制,扩大了地方权力,增加了地方财力,激励了地方发展经济的热情,在改革开放初期的经济社会条件下发挥了积极作用。同时,也有负面效应:一是不规范、不稳定;二是过度强化了地方利益,形成了地区间的市场分割,阻碍了全国统一大市场的形成,影响了经济结构和发展;三是造成“两个比重”不断下降。因地方减免税政策自主权过大,加上企业承包制的负面作用,导致财政收入占国内生产总值的比重逐年下降。在收入增量分配方面,地方多了,中央少了,中央在全国财政收入中的比重越来越低,严重弱化了中央的宏观调控能力。从20世纪80年代末到90年代初,就发生过中央财政向地方财政三次“借钱”的无奈之举。此时担任国家财政部部长的王丙乾说,我现在穷得只剩下背心和裤衩了。1992年,在他之后接任的刘仲藜则说,我连背心都没有,只剩下裤权了。1993年,时任国务院副总理的朱镕基对刘仲藜说:你这个财政部长真是囊中羞涩呀!这一时期,国家在少数地区和企业中进行了“税利分流”的国家与企业分配关系改革试点和分税制财政体制改革试点,但没有得到社会各方面的普遍认可。

  在关键时刻,1992年春邓小平视察南方,吹响了新一轮经济体制改革的号角,中国改革开放的步伐再次加快。1992年秋中共十四大召开,提出“建立社会主义市场经济体制”的改革目标,强调了市场的“基础性作用”,明确了改革的大方向,并针对财税体制改革提出了要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益,理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”两条主线,从而指明了相应的解决办法,即逐步实行“税利分流”和分税制,明确了财税改革的方向和任务。1993年初,财政部党组会讨论1993年财税改革工作计划时,基于中央的新精神和全国实行承包制的企业中有1/3到1/2的企业第二轮承包合同1993年到期的情况,我提出1993年是扩大实行“税利分流”改革的最好时机,财政部要抓住机遇,调整政策,把“税利分流”改革推向全国。当时分管财税体制改革司的财政部副部长项怀诚开玩笑地对我说:“今年要是能把‘税利分流’推开,我给你发奖金!”

  1993年3月,中共十四届二中全会提出,“八五”后三年“要加快税利分流和分税制改革的试点,逐步理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”。5月16口,中共中央决定当年10月召开十四届三中全会,主题是讨论《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)。随后,中央成立了《决定》文件起草小组。6月3日,中办召集各有关部门开会,传达江泽民总书记的讲话,部署财税、金融、投资、外贸、外汇、企业、农村、社保等专题的调研工作。财税方面,主要有国家与企业分配关系改革、分税制改革、工商税制改革和复式预算改革。我随项怀诚副部长参加了此次会议。

  中央布置改革调研的会议开过之后,几大改革方案的研究工作同时启动。中央决定朱镕基负责几项重大改革方案的领导工作。7月中旬形成了国家与企业分配关系、工商税制和分税制改革三个初步方案,并在7月22日分别召开的全国财政工作会议和税务工作会议上进行了讨论修改。朱镕基在会议开幕讲话中指出,一定要进行全面的改革,财税体制改革在一个省搞试点是搞不下去的,要改革就全国推行。要充分认识加快财税改革的必要性和紧迫性,加快改革的进程,1994年1月1日,三项重大财税改革都要在全国推行。中央成立了财税改革领导小组,刘仲藜任组长,金鑫、项怀诚任副组长,国家计委、经贸委、体改委、中国人民银行等部门领导参加。7月28口,朱镕基专门听取了财税三项改革方案的汇报,并对方案修改作了重要指示。8月3日,项怀诚向《决定》起草小组汇报了财税改革的三个方案。8月2日至12日,国务院在北戴河召开专题会议,朱镕基主持讨论财税、金融、投资、外贸、外汇等五项改革方案,国务院各有关部门领导参加。我随刘仲藜部长、项怀诚副部长全程参加了这次会议。参加会议的还有谢旭人、姜永华。8月12日,财税方面的国家与国有企业利润分配改革、工商税制改革和分税制财政体制改革三个方案全部获得通过。8月23日,国务院常务会议讨论并原则同意这三个改革方案。9月2日、3日,中央政治局常委会听取并同意了财税改革方案。

  国家与企业分配关系改革

  (一)“税利分流”改革试点

  国家和企业分配关系改革的主要方案,本来一直被称为“税利分流”(全称是税利分留、税后还贷、税后承包)改革,其主要内容是:(1)降低所得税税率,强化所得税制;(2)取消税前还贷政策;(3)取消国有企业调节税税种;(4)实行税后上交利润承包,1988年重庆市率先进行了改革试点。同年,湖南省益阳市、福建省厦门市也相继试点。王丙乾倡导,刘仲藜、项怀诚先后推动,财政部财税体制改革司司长吴翠兰、副司长陆兵组织实施。我于1990年加入到这个团队。

  据不完全统计,截至1991年3月,已有27个省市(包括计划单列市)总计约1900家国营企业进行了试点。试点兼顾了国家、企业和个人三方利益,其结果是积极的。首先,“税利分流”将企业上交国家利润的方式分为所得税和税后利润两种不同的形式,理顺了国家与企业的基本关系。其次,试点促进了企业所有权和经营权的分离,有利于企业转换经营机制,建立规范的企业制度,既增加企业的活力,又能提高企业自我约束能力。再次,“税利分流”改革的趋势是统一各类企业所得税和规范国有企业税后利润的分配方法,有利于给企业创造公平竞争的市场环境。但是,“税利分流”试点后期也暴露出诸多不足,如国家给企业的留利较少,加重了部分试点企业的负担;“税后还贷”削弱了一些企业的技术改造能力等。

  (二)企业财务会计制度改革先行

  财务会计制度是财税体制和制度的重要组成部分。在国家与企业分配关系改革中,财务会计制度改革是先行者。财务会计制度改革不仅是企业公平竞争、横向联合的需要,也是企业转换经营机制的迫切需要和保障所有者权益的客观要求。企业财务会计改革的目标是建立一个适应社会主义市场经济要求的新的财务会计体系,为理顺和规范国家与企业利润分配关系奠定财务会计制度基础。

  我记得制定《企业财务通则》的意见是我的老领导、财政部财税体制改革司老司长吴翠兰于1991年率先提出来的。我赞成她的这一颇具创造性的重要意见。当时,她向王丙乾部长专门作汇报,得到首肯,由财政部公交司牵头、有关司参与共同制定的。会计准则是以会计司为主研究制定的。1992年11月30口发布了《企业会计准则》和《企业财务通则》、13个行业会计和10个行业财务制度(以下简称“两则两制”),1993年7月1日起执行。新企业财务制度的基本体系由《企业财务通则》、分行业的企业财务制度和企业内部管理规定三个层次组成。新的企业会计制度体系包括《会计法》以及其他会计行政法规、《会计准则》、行业会计制度以及企业内部的会计核算制度四个层次。

  当时江泽民和朱镕基都非常重视这项改革,他们的办公室都曾直接给财政部有关司打电话要过“两则两制”文本,看后都给予了极高评价,这充分说明这项改革的重要意义。

  (三)所得税改革紧随其后

  在20世纪80年代末全国企业大面积实行承包制时,“税利分流”改革已开始在重庆等城市的部分国有企业中试点。虽然试点在规范关系上取得了明显成效,但实际推行的情况并不理想。除外部客观条件不成熟外,财政部想同时实现“理顺”和“增收”,而企业担心“谁试点,谁吃亏”也是重要原因。1992年秋,中共十四大明确了“逐步实行‘税利分流’和分税制”的方向。在总结历史经验的基础上,1993年春,我主持财税体制改革司工作,在研究制定新的“税利分流”改革方案时,调整了思路:(1)淡化增加收入的目标,把转换机制和理顺关系放在首位。适当降低所得税税率,减少税后利润上交,保证企业的总负担水平不变或略有下降。(2)在实行“税后还贷”政策的同时,着重解决企业技术改造的资金问题,允许企业加速折旧和把研发费用、奖金等计入成本。在取消调节税的基础上,取消“两金”(即国家能源交通建设基金和国家预算调解基金,它们都是对企业利润征收的),并适当减少企业税后上交利润。我和财税体制改革司的史耀斌、余治华,经过两个月的努力,按照国有工业企业、国有大中型企业、全部国有企业和全部测算企业四个口径,分别按35%、33%和30%三种税率,测算了三套改革方案,对相应的增减收情况进行了精确计算。我们建议取33%的税率方案,企业负担与改革前比总体持平,略有下降。刘仲藜和项怀诚对这个方案都比较满意。我在当年7月全国财政工作会上作了《国家与国有企业利润分配改革方案》的汇报,得到肯定。8月2日,朱镕基在北戴河召开会议,听取我们的汇报。我们7月30日提前赶到。根据全国财政工作会上各部门的意见、建议和财政部领导的指示,我们再次对方案的设计进行了测算和调整。我记得,那几天北戴河天气很热,房间里没有空调,身上直冒汗。我们开着窗户挑灯夜战,一边写稿子,一边打腿上的蚊子。最终在北戴河会议上,通过了改革方案,企业所得税率被确定为33%。

  (四)税后分利无限延期

  对于税后利润是否还要上交财政的问题上,我们的最初意见是应该交。方案新稿出来后,刘仲藜部长让我先去征求国家经贸委企业改革司司长蒋黔贵的意见。蒋黔贵说,经贸委最关注的是“税后还贷”给企业的技改资金带来困难,要求改革方案兼顾企业的发展,鼓励企业产品创新,支持企业技术改造和设备更新,提高企业竞争力,“不能竭泽而渔,要放水养鱼”。我向她说明,方案一是进一步降低了税负,从原所得税率55%降到35%,又降到33%;二是取消“两金”;三是落实财务制度,允许机器设备加速折旧和研发费用据实税前列支。蒋黔贵最后表示这个方案大体可以,但仍要求我们考虑取消或减少企业的税后交利。反复沟通后,我们达成一致,调整为:保留企业交利的原则,改革初期可以适当少交,确实困难的企业可以不交。我和她谈了两个多小时,最后她表示经贸委的要求基本达到了。我告诉她,刘仲藜部长想当面向国家经贸委主任王忠禹和副主任陈清泰交换意见。她表示,他们那里由她先去汇报。第二天在朱镕基主持的改革方案讨论会上,国家经贸委领导的表态是积极的,认为财政部认真考虑了他们的意见,方案总体不错,建议对税后交利问题适当考虑,有些细节可再改进,同意在全国实行。最后,朱镕基以改革大局为重,为争取经贸委和企业对改革更加充分的支持,拍板决定企业税后利润暂时都不上交财政。财政部尽管仍有些保留意见,但为推动改革,也只好表示同意。

  工商税制改革

  工商税制改革是国家与企业分配关系改革中的重要组成部分,改革内容繁多,动作很大,是这三项改革中操作最复杂、工作量最大的一项。但因“税利分流”改革已解决了理顺和规范国家与企业分配关系的根本问题,所以工商税制改革方案在研究和决策讨论过程中涉及机制性内容的争议不多,涉及征收操作和技术上的问题不少。这项改革的指导思想是:统一税法,公平税负,简化税制,合理分权,理顺分配关系,保障财政收入,建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。改革的内容主要包括:(l)统一内资企业所得税;(2)建立以增值税为主体的流转税体系,对内外资企业普遍实行价外计征的增值税基础上,对少量消费品征收消费税,对劳务和销售不动产征收营业税,对小型纳税人实行简便征税办法;(3)统一中外个人所得税。

  这项改革的方案制定工作虽然主要由国家税务总局承担,但重要税收政策和文本都是由财政部和税务总局共同研究、由财政部党组会决定后,报国务院批准的。当时金鑫是财政部党组成员、国家税务总局局长。财政部主要是财税体制改革司参与,为部领导决策提供情况和意见,与税务总局的杨崇春、张忠诚、许善达、陈杰、郝昭成等经常接触。我们在和税务总局讨论方案时涉及的较为重要的问题主要有五个:

  一是税制结构以所得税为主还是以流转税为主的问题。有一种意见认为,欧美国家普遍实行所得税为主的税制结构,这代表了改革方向,中国也应以所得税为主。但我们认为,基于当时国情,所得税的征收对会计制度、会计信息披露程度、会计人员的诚信度和征管水平要求很高,现阶段让所得税“挑大梁”是靠不住的。最终确定了以流转税为主的税制结构,改革增值税和营业税,开征消费税。

  二是关于确立以增值税为主的流转税体制的问题。主要考虑:一是增值税见销售就征税,方法简便易行,特别适合中国国情;二是仅就产品在每一生产环节的增值部分征收,消除了上下游产品间的重复征税,有利于促进企业生产的专业化发展,提高效率和竞争力。

  三是关于产品普遍征收增值税的问题。将部分原来实行产品税和试行原增值税的工业产品全部纳入新增值税的征收范围,对增值部分难以确认的劳务和不动产,仍然征收营业税,这样安排比较合乎实际。

  四是简化增值税率的问题。增值税的出台,在减少税种、简化税制的同时,大大增加了测算的工作量和确定新税率的复杂性。因此,增值税率的确定问题是我们研究讨论最多的问题。原来的产品税有285个税目、21档税率,原来的增值税则有13档税率,税目税率双多,征管困难。我们和税务总局一致认为应该实行一档税率。

  五是增值税率定多少的问题。增值税是最大的税种,覆盖面宽,税额巨大,税率的定位极为重要。税务部门因为只有全国逐级汇总的统计报表数据,难以细分到行业、产品和企业上。精确的增值税率定位的测算,是由财政部财税体制改革司依据全国企业财税普查资料完成的。我和王征、朱振民一起研究测算方案,频繁地向刘仲藜和项怀诚请示汇报,具体测算工作是由王征、朱振民和谭崇均等承担,他们在黑龙江省政府驻京办事处连续加班工作了半个多月,才有了完整、准确的数据分析和方案测算结果。当时我们用1992年的财税普查资料数据做静态的算账,将老产品税、增值税的总体税负,以同口径折算为新增值税的总体税负,平均价内税负在14.3%至14.4%之间,换算为价外计征的增值税,大约是16.8%,四舍五入就是17%。为了确保17%税收不失,财政部从既规范转制又适当增收的角度提出新增值税率定在18%的建议,国家税务总局和经贸委的意见为定在16%。我记得是10月的一天,朱镕基主持会议,专门研究增值税率问题。财政部是我陪刘仲藜部长参加的,国家税务总局是总经济师张忠诚陪金鑫局长参加的。在听取三个部门汇报后,朱镕基说:“你们三家对税率定位的观点不同,我可以理解,但你们提到的数字根据有的也不同,是何原因:”张忠诚回答说:“我们测算所依据的基础数据都是从克崮那儿来的。”在了解到基础数据的可靠性后,朱镕基心里踏实了。这时,我感觉他心中已有折中性的倾向了,但并未当场表态,而是要刘仲藜再与税务总局和经贸委领导协商确定。过后一两天,刘仲藜部长在财政部进行了三方会商。开始,三方表态都与上次一样。他先晓之以理,而后提出折中的建议,并重点说服税务总局,取得了一致意见,经贸委最终也同意采用17%这个折中且税负持平的税率。

  分税制财政体制改革

  分税制改革,狭义上是中央和地方财政分税制度,广义上是理顺中央和地方分配关系的改革,包括分税制和转移支付制度,是解决各级政府间的财政分配关系的制度。1994年的分税制改革主要解决了中央和省级政府之间的财政分配关系问题。对省以下的几级财政分配体制的问题,财政部没有时间精力深入研究,只给出了原则性、指导性意向,具体由各省自己定。

  分税制改革的指导思想是:正确处理中央与地方的分配关系,调动两个积极性,促进国家财政收入合理增长;合理调节地区之间财力分配;坚持统一政策与分级管理相结合的原则;坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。

  分税制改革具体内容可以用六个词来概括:分权、分税、分机构、返还、挂钩、转移支付。前三个是改革的主体内容,后三个是辅助措施。

  “分权”定支出,是划分、明确中央和地方政府的事权,相应确定财政支出范围。

  “分税”定收入,是按税种划分各自的财政收入范围,将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。

  “分机构”建体系,是将原一套税务机构分设为国税、地税两套税务机构,分别负责征收中央收入和地方收入,建立了相对独立的地方财税工作体系。

  税后“返还”,是为了实现改革方案中的“保存量,调增量”的原则,确保地方既得财力。将实行分税办法后1993年中央从地方净上划的消费税全部和增值税的75%,全额返还给地方,并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。

  系数“挂钩”,为的是使中央给地方的税收返还数与中央实得“两税”的增长同向不同步,既使地方税收“返还”增长,又逐步提高中央收入占财政收入的比重。1994年后税收返还数额在1993年基数上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税平均每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%的系数确定。

  “挂钩”是怎么提出来的?这里有个小故事。过去中央财政对少数民族地区实行年增长10%的财政补助政策,几年下来因中央财政收入年增长率只有4%至6%,无法承受,就取消了这个政策,变为定额补助。少数民族地区对此意见很大,强烈要求中央继续给予递增的政策补助。至1993年,国家财政部尚未找到解决这一矛盾的办法。这与分税制设计中遇到的“返还”是定额、“死面”还是增长、“发面”的问题是同样的。在8月上旬北戴河会议的一个晚上,刘仲藜、项怀诚与姜永华和我一起研究分税制方案时,我想出“增长加挂钩控制”的方法,并在小黑板上画了一个示意图,其核心是将地方“返还”的增长率控制在中央“两税”(增值税和消费税)的增长率之下。这个意见被采纳。随后大家又议出事前确定两个变量之间关系的“系数”概念。具体的系数定位,最初建议为1:0.5,财政部向会议汇报时提议为1:0.3朱镕基听取汇报后同意了。这个方法如持续实施,返还地方的增量在总增量中的比例是逐年递减的。这不仅是因为两个增长率一大一小,而且还因为两个分母的大小差也是不断扩大的。系数挂钩这个技术方法的采用,破解了分税制方案设计中必须同时满足“分税”、“存量不动”、双方都是“发面”、中央的比重逐渐提高等四项约束条件这一难题。

  “转移支付”,是确保分税制改革成功的重要保障措施。中央通过分税制集中的财力,不断加大对落后地区的转移支付,能缓解区域经济社会发展的不均衡,促进地区间协调发展和中华民族大家庭的和谐与安定。

  昼夜兼程,“游说”各方

  财税三大改革内容多、动作大,涉及各方面利益。为此,朱镕基在北戴河会上提出要到各地方宣传解释。中共中央政治局常委会于1993年9月3日通过财税改革方案后,信息传播很快,一些地方反应强烈,主要是针对分税制方案,认为这个方案比较“紧”,并有一定的抵触情绪。朱镕基果断决定,立即带领中央各有关部门负责同志赴地方,与地方党政领导对话,宣传财税改革意义,说明改革方案,听取意见,改进完善。

  从1993年9月9日到11月21日的74天时间,朱镕基亲自带队,先后分10站走了海南、广东(深圳)、新疆、辽宁(大连)、山东(青岛)、江苏、上海(浙江、宁波)、北京、天津、河北等16个省、市、自治区(包括计划单列市)。我和姜永华先后陪刘仲藜部长(海南、广东2站)、项怀诚副部长(其他8站),全程参加了这次重要的宣传沟通工作,谢旭人也参加了几站。

  第一站去的是海南,专机一起飞,朱镕基就对全体随行人员发表了充满激情和强烈责任感的重要讲话,他在强调财税改革的重大意义、本次出行的使命后,还与全体随行同志“约法三章”:一是不要盛气凌人,要虚心听取意见,耐心解释方案;二是不放弃每一个细节,仔细摸清地方的具体困难;三是不参观游览,不到外面住宿,不接受任何吃请送礼,一个包、一把扇子都不要拿。海南一站,比较轻松,沟通顺利,气氛和谐。

  最关键的一站是广东。广东的财政包干体制运行力度一直较大,对地方经济作用也大,因此对分税制的理解也有些吃力。头两天他们明确要求继续实行包干制,经反复解疑释惑,他们开始认真考虑,但提出了两个要求:一是基数问题,方案是以1992年为基数,广东省提出要用1993年为基数,主要理由是1993年全省经济和财政增长快,符合中央保既得利益原则;二是希望原有对企业的减免税政策保留几年或取消后,增加的税收,几年内不参与体制分配,留在地方。后面这个要求中央作了让步,同意5年内留给地方。争议最大的是基数问题,刘仲藜和我们工作班子都不同意以1993年为基数,主要原因是财政从未以也不能以未发生的数字为基数,担心地方在数字上弄虚作假,会产生极大的不规范行为。为了缓解矛盾,我曾提出即便以1993年为基数,也应该按照1993年1月至9月的实况换算为全年数据的建议。但是,为了最大限度地争取地方对财税改革的支持,朱镕基同意了广东省的要求,把1993年的收入数作为基数。

  对于如何应对超高基数带来的问题,确定以1993年为基数后,带来了各地与中央在1993年后4个月的争基数和1994年的保基数的“博弈”。1993年后4个月的地方财政收入急剧上涨,分别比上年同期增长约60%、90%、110%和150%,带动全年地方税收增长50%多。1994年1月,税收同比增长60%,以后几个月同比增速不断下降。为防止全年税收出现负增长的情况,财政部在1994年春紧急召开会议研究对策,在对1993年“查基数挤水分”与“同心同德向前看”两种对策之间,最终选择了后者,确定以各省1993年“两税”增幅的1/3为本省1994年“两税”增长目标,完不成的扣减返还基数,完成的按1:0.3正常返还,超额完成的按1:0.6奖励返还。财政系统用自己的这一超常智慧,缓释了自己经手制造的“超常基数”的后遗症。事后想来,我认为让基数、保改革是正确的,具体选择和代价的大小是有空间,但难有客观尺度。

  在整个过程中,出乎大家意料的是中西部地区一些省份一度反应消极,主要是这些省份对方案没有完全搞明白。如认为占当地收入比重较大的烟酒消费税划为中央税会使地方收入骤减。我们向他们解释:第一,以前的消费税已经含在返还基数里了;第二,这个返还以后每年是增长的;第三,中央从中西部省也集中了一部分收入,但正是以此项规则,从发达地区集中更多收入,再以转移支付的形式支持西部地区。经过说明,他们很快就理解支持了。

  调研期间的随行人员,包括各有关部门,如财政部、税务总局、中国人民银行、计委、体改委、经贸委的领导和主要司局长及业务骨干。朱镕基的行程和每天的日程都安排得很紧张,一般每到一处,晚上8点先与财政等部门领导碰头,有时姜永华和我陪同参加,谈到晚上10点到11点。然后刘仲藜、项怀诚领着我们再讨论落实朱镕基的指示,调整思路和方案,一般都要到半夜。接下来工作班子再根据这些意见重新测算,一干就干到次日凌晨四五点钟。早上8点将调整后的方案及测算结果准时送给朱镕基。上午9点开会,北京来的全体同志与地方主要领导同志和各有关部门负责人等见面沟通。随后几天是分层次工作会商。朱镕基与省委书记、省长和退下来的老书记、老省长谈;刘仲藜、项怀诚与省长及管财税的副省长谈;我们陪部领导与财政厅长谈、算账。事后,朱镕基曾经半开玩笑地说,自己那段日子是东奔西走,南征北战,苦口婆心。有时忍气吞声,有时软硬兼施。广东一站最艰苦也最辛苦,财政部姜永华和许宏才、夏光(以后几站还有王立峰)等几乎连续三四天通宵工作。在离开广州的前一天晚上,朱镕基在宾馆看望大家,曾动情地说:“党是不会忘记你们的,人民是不会忘记你们的,你们的功绩将载入史册!”

  战前准备与最后抉择

  北戴河会议后,在奔赴各地宣传解释方案的同时,财税部门根据中央的决定和朱镕基的部署,集中力量起草法规。国家税务总局的工作量最大,张忠诚带队在北京昌平封闭工作了几个月,起草法规。1993年10月31日,八届全国人大常委会第四次会议通过了《关于修改<中华人民共和国个人所得税法>的决定》的修正案,统一了内外个人所得税,从1994年1月1日起执行。1993年11月14日,中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。11月25日至26日,国务院总理办公会议和国务院常务会议先后审议并原则通过了增值税、消费税、营业税、企业所得税、资源税、土地增值税6个税收暂行条例,12月13日正式发布(除资源税条例外),从1994年1月1日起实施。1993年12月25日,国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,从1994年1月1日起在全国实行。同日,国务院发出了批转国家税务总局《工商税制改革实施方案》的通知;财政部发布了增值税、消费税、营业税暂行条例的实施细则。1993年12月29日,全国人大常委会通过外资企业适用新的增值税、消费税、营业税条例的决定。11月30日,财政部发布资源税条例实施细则。

  税收法规在公布方法上也作了重大调整。在此次财税改革之前,所有国家税收政策都是以内部“红头文件”的形式逐级下发。1993年改革工作高峰时我向刘仲藜部长建议,有两种人必须及时知道税收政策:一是基层征税人;二是所有纳税人,应该将税收法规政策公开化。重要的税收法规在《人民日报》和《经济日报》等大报上公开刊登,“一竿子插到底”。财政部实施细则也应直接见报。同时,财政部和国家税务总局联合,一个月出一期《税收法规公告》,刊登最新税收法规和政策;一年出一本《中国税收制度》,将当年有法律效力的税收制度汇编,中外纳税人一翻就知道中国现行的税制。这些建议均被采纳,大大提高了财税改革的准备、实施工作的效率和质量,同时也形成了一个良好的政务公开机制。

  1994年前后的改革,既有国家与企业分配关系的调整和工商税制的改革,又有中央与地方分配关系的调整和税务征管机构的分设(1993年末,中央决定将各省市区税务局分设为国家税务局和地方税务局,1994年内完成),内容纷繁复杂,直接涉及地方、企业和个人的利益;再加上准备时间比较短,以及1993年已经出现经济过热和物价上升的情况,改革风险确实很大。1993年12月中旬的一天,大约是新税收法规见报公布的前两天,部领导专门找到我,说有的同志提出增值税改革风险较大,建议延缓一两年实施。主要考虑:一是分税制等多项财税重大改革同时出台,不确定因素太多;二是准备时间仓促,怕队伍操作不到位,影响当期税收收入;三是改革出台的时机不好,目前物价已经明显上升,预计1994年还会走高,担心税制改革会推动物价上升或有人将物价上升归罪于税制改革。想听听我的意见。

  我回答说,财税改革要坚定不移,按原计划继续推进。这些改革已经说出去了,政府要有形象,不能说变就变。改革的方向没有错,没有重大的风险。针对有些同志的疑虑,我重点说明了三点:第一,增值税的决策是完全正确的。增值税是一个非常好的税,我们作了详细调研,国际上已经有59个国家实行了增值税,还有30多个国家已经决定实行,正在准备中。增值税又非常适合中国国情,方向上没错。我们不会犯该不该干的错误,只存在时间上早一点或晚一点的问题。第二,增值税改革不会推动物价上涨。我们测算设定的17%的税率是适中的,新老税制转换中税负是平的。我们依托的数据和算的账是可靠的,没有问题,总体上不会增加企业负担。如果物价上升,那是其他因素的作用,绝不能算在增值税改革的头上。第三,增值税改革不会影响财政收入。一是虽然说名义税负变化是平的,但取消减免、加强征管,收入会增加。二是准备确有不足,可能会出现政策设计不周和队伍操作不熟的问题,但可以采取措施予以弥补。我向部领导表示,我们应发挥中央集权体制决策迅速、组织有力的优势,随时发现问题,随时研究对策,迅速组织实施。同时我建议新年后一上班,我们就去调研,把因实施准备时间不足而产生的问题随时解决在萌芽状态。最后,我对部领导特别讲了几句话:这几项重大的财税改革,财政部喊了多少年,始终没有推出去,现在是实行财税改革千载难逢的机会,有中央的决定和邓小平同志的支持,有江泽民总书记亲自领导和李鹏总理的支持,加上朱镕基副总理的勇气、魄力、作风和方法,财税部门一定要抓住历史的机遇,把这几项意义重大的改革推出去。过后两天,新的税收法规先后都见报公布了。我能深切地感到,全国上百万的财税干部都动员起来了,投入进去了。此后,再也没有听到对干不干的质疑声音,大家都在想着、忙着把事情干好。项怀诚在财政部任副部长和常务副部长期间,分管财税体制改革司的工作,是我的直接领导,在他1994年5月离开财政部、调任国家税务总局领导之时我去看他,他对我说:“这几年在财税改革所有重大问题上,你的判断都是对的。”

  顺利实施,平稳过渡

  1994年1月1日,财税改革的大幕拉开,历史上范围最广、内容最多、动作最大、影响最深的三项重大财税体制改革在全国全面实施。三项改革同时推出,涉及各级政府、所有企业、广大民众的切身利益。由于准备时间确实太短,大家有许多担心,特别是对增值税的实际操作和1994年1月的财政收入状况心里不踏实。财政部领导最揪心的事,还是财政收入问题,是各部门最基本的支出能否得到保证。当时分管预算工作的项怀诚副部长说,他是“忧心忡忡、寐不安席”。刘仲藜部长则请朱镕基破例批准财政向中国人民银行临时借款150亿元,以备“万一”。1994年2月8日,1月份的财政收支报表显示收入277亿元,比上年同期增长106亿元,增长61%,这是令人兴奋的数字。看到简报,项怀诚心里的一块石头落地了。刘仲藜第二天就向朱镕基报告了情况,接着就把借的150亿元还了。财政收入数据还显示,1994年每个月的财政收入都比上年同期增长,全年增加了869亿元,比超高速增长的1993年还增长了20%,是以前历史上少有的。改革得到了实践的检验。

  新税制实施情况如何,这是从上到下为更多人关注的问题。1994年1月8日财政部的同志就兵分两路直奔现场调研,刘仲藜部长亲自带队去河北廊坊调研,我带一队在北京就地调研了三天。我们很快给部领导报出了一份《新税制实施情况反映》,随后又报了一份们《北京市新税制运行情况调研报告》。朱镕基见到报告后,立即批示:请财政部、税务总局准备有关情况和解决意见,近日听汇报。2月17日,朱镕基亲自主持会议,听取财税、经贸和体改部门关于财税改革出台后的情况、问题和解决意见的汇报,肯定“总体情况是顺利、正常的,各界反映是好的”,“实践证明改革方案是正确的”,要求财税部门继续深入调研,及时解决改革中出现的各种问题。同时果断作出决定,作为过渡措施:(1)对税负变化过大,企业难以承受的少数行业给予特殊过渡政策;(2)对国家过去批准的减免税政策,在一定时限内,有选择地保留一部分,以保证改革的顺利实施和平稳过渡。

  税制改革在处理新老税负问题上的思路是“维持原(名义、总体)税负,取消减免税”。由于原产品税分285个产品,21档税率;原增值税13档税率;原外商企业适用的工商统一税40档税率,上述三税合并统一为新增值税后,所有行业和产品统一执行17%的一档税率。因此,对于具体行业和产品来说,税负是有升、有降、有平的,而行业、产品之间的价格传递和转移是需要时间的。为解决一些当期税负上升过大、自身难以消化的企业的困难,财政部门按照朱镕基的指示,先后下发了83个过渡性政策文件。主要内容是:对1993年12月31日以前设立的外资企业增值税新增税负5年内“先征后返”,将农产品、金属矿和非金属矿采选产品的增值税率由17%调减为13%;对企业的期初存货已征税款,在5年内分期抵扣增值税;对副食品企业批发业务增值税新增税负在一定期限内“先征后返”;对高新技术企业减按15%税率征收所得税;对校办企业、民政福利企业和新办劳动服务就业企业,减征或者免征增值税或所得税等。

  进出口税收政策的改革和调整

  在1994年出台的各项重大改革平稳运行后,1995年春中央决定加快对进口税收政策的改革和调整,目的是进一步降低进口关税总水平,取消过多的不平等的进口税收减免规定,按照社会主义市场经济体制的要求和国际通行规则,建立统一、规范、公平、合理的进出口税收政策体系。这次改革和调整的内容主要有三项:一是大幅度降低进口关税总水平;二是对进口设备和原材料一律按法定税率征收关税和进口环节税,取消各种不规范的减免税政策;三是降低出口货物退税率。这次改革在构思和实践两个方面,都使得1994年前后的财税改革更加完整。

  (一)实施“国民待遇”原则的总体思路

  国务院副总理李岚清负责这次进出口税收政策改革和调整的领导工作。1995年5月19日,李岚清召开小型会议,布置“国民待遇”和出口退税问题的研究工作,参加者有时任国务院副秘书长的金人庆、国家税务总局副局长卢仁法和我。他强调,“九五”期间要继续保持执行对外开放这一重大方针,进一步改善投资环境,缩小东西部发展差距和内外资企业政策差异,积极遵守国际惯例,同时进一步解决财政问题,主要是进出口税方面。我和卢仁法承担了“国民待遇”和出口退税问题的研究任务。我向刘仲藜部长汇报请示后,拉上税政司的王刚一起调研。经过40天的艰苦工作,完成了《关于“国民待遇”和内外资企业政策问题的研究报告》在征求国家税务总局意见后,呈报财政部和国务院领导。该报告阐述了“国民待遇”原则的内涵,指出“国民待遇”一般是强调对外国产品即贸易相关的措施不能给予低于本国产品、企业的待遇,不排斥给予外国投资者高于内资企业的待遇。报告还分析了我国相关经济政策存在的主要问题:(1)一些税种存在大量的减免税政策上的差异;(2)若干税种存在内外资企业适用范围不同的问题;(3)在“市场准入”、公共设施收费等方面仍存在较大差异。报告提出了改革的基本思路和进出口税收政策的调整意见,并具体拟定了1996年的进出口税收调整的建议方案。建议将名义税率总水平由当时的36%降至22%;同时全面清理各种进口税收减免政策,提出除少数符合国际惯例的减免税政策予以保留并以法律形式明确之外,对其他减免税优惠政策原则上一律取消。

  (二)大幅度降低进口关税总水平

  为了适应改革开放和对外经济贸易发展的需要,从1992年1月起,我国在实施新的关税“税则”的同时,开始下调关税总水平。经过1992年、1993年两次自主降税之后,关税总水平由42%下降到35.9%。但从总体上看,“税率高、减免多、税基小”的问题仍然突出。这次改革决定于1996年4月1日开始进行第三次自主降税,将税率下调至23%,下调幅度达36%,为历次关税自主降税幅度最大的一次。

  (三)取消进口税收减免税政策

  改革开放以来,国家制定了一系列进口优惠政策,对扩大外贸、吸引外资、引进先进技术发挥了重要作用。但是随着改革的深化和社会主义市场经济体制的建立,特别是1994年财税改革之后,这些政策的负面作用日益显现。1995年12月26日,国务院下发《关于改革和调整进口税收政策的通知》,决定自次年4月1日起,对新批准设立的外商投资企业投资总额内进口的设备和原材料、国家新批准的技术改造项目和重大建设项目进口的设备,全国各类特定区域进口的各类物资按照法定税率征收关税和进口环节增值税、消费税等税,同时取消对加工贸易、补偿贸易进口加工设备免征关税和进口环节税的规定。这次改革和调整进口税收政策是我国深化改革、扩大开放的又一项重大举措。

  (四)降低出口货物退税率

  在出口退税问题上,有关部门的意见分歧较多。为了更好地判断和制定退税政策,我和财政部税政司赵杰、许永现在深入系统研究的基础上,于1995年7月向部领导提交了《适度退税:改革出口退税办法的主思路》的研究报告,指出:(1)出口货物以不含税价进入国际市场是国际通行做法,但《关税及贸易总协定》只是规定允许出口退税,并不是规定必须退税,是否和如何退税由国家自定。(2)我国的退税率大大超过了增值税的实际税负水平(1994年的实际税负水平为12%,小于退税率14%)。(3)我国对出口产品的政府税收支持率偏高。根据1994年统计分析数据可得,我国税收支持率大约为世界平均水平的三倍,加重了中央政府的财政负担。(4)超量的退税,人为压低了出口产品的成本和价格,在低于进口国同类产品当地成本价时,进口国对我产品征收反倾销税。如此这般,我国财政向我出口企业减让的财政收入,相应地转为进口国的财政收入。鉴于以上分析论证,报告建议对出口货物实行适度退税政策,并辅之以强化管理的配套措施。退税率可设定在法定税率的1/3至1/2的位置上。

  我结合刚刚结束的美国考察实况,将上述观点先后在国家经贸委副主任俞晓松、金人庆、国务院常务副秘书长何椿霖分别召开的会议上作了汇报,得到普遍认可。1995年8月初北戴河会议期间,朱镕基主持会议研究出口退税问题。会前约10分钟,何椿霖也提前来到会议室,他走到我身边,悄悄地跟我说:“我向镕基同志汇报了,刘克崮去了趟美国,形成了一些关于出口退税的新观点。他听进去了。”随后的会议在听取和讨论经贸委和财政部的汇报后,作出了降低出口退税率的决定。国务院于1995年10月6日出台《关于调低出口货物退税率的通知》,规定:煤炭、农产品出口退税率维持3%;以农产品为原料的产品出口退税率由10%调减为6%;其他货物出口退税率由14%调减为9%。

  改革成效

  1994年前后的财税体制改革取得了巨大成效,主要有以下五个方面:

  (一)建立了新的财税制度体系。改革的直接成果,就是建立了适应社会主义市场经济发展的新的财税制度体系的基本框架。分税制改革理顺、规范、稳定了中央和地方的分配关系,调动了中央和地方两个积极性,为地方间的有序竞赛创造了基础条件。在财务会计“两则两制”基础上进行的国家与企业分配关系改革、工商税制改革和进出口税改革,兼顾财政增收和企业发展,理顺、规范了国家和企业间的分配关系。

  (二)创造了企业转制和公平竞争的良好环境。企业财务会计制度、内资企业所得税和内外资企业流转税的统一,公平了税负,规范了秩序,为企业平等竞争创造了良好的市场环境;促进了政府社会公共管理和国有资产管理双重职能分离,国有企业所有权和经营权分离,减少了政府行政干预,促进企业眼睛向内、加快转换经营机制、提高经营管理水平。同时,促进了多种所有制经济的共同发展,增加了微观经济的活力。

  (三)促进了统一市场形成、经济结构优化和地区防调发展。分税制改革,消除了企业所有制归属决定地方税收的弊端,引导地方政府着眼于搞好经济发展规划,加快基础设施建设,改善公共服务,筑巢引凤,支持企业加快发展。加上税制改革,促进了企业横向联合、专业化分工、做强做大,加快建立全国统一开放的市场体系。

  (四)增强了国家财政实力和宏观调控能力。中央和地方财政收入快速增长。1993年到2007年,全国财政收入增长了10.8倍,年均增速19.3%;全国财政收入占国内生产总值的比重,也由1993年的12.3%提高到20.6%,大大增强了国家财政实力。同时,中央调控能力显著提高,中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到2007年的54.1%。中央对地方的财政转移支付快速增长,为中央调节地区间的利益差提供了有力支撑。2007年全国地方本级支出的37%,其中中西部地区本级支出的54%,来自中央财政的转移支付,终结了中央向地方“借钱”的历史。

  (五)支持了其他各项经济改革。国家和企业、中央和地方分配关系理顺了,国家财政实力和宏观调控能力增强了,极大地支持了企业、农村、金融、投资、外贸、外汇、价格、社会保障改革和公共财政的建立,也促进了教育、科技、文化、卫生和国防事业的发展。

  实践证明,这次财税体制改革是十分成功的,是具有基础性、根本性、方向性和制度性的改革。对于这次改革,朱镕基给予了高度评价。他在2002年12月25日接见全国财政工作会议代表时说:“1994年进行的财税体制改革……是建国以来力度最大、成效显著、影响深远的改革,决策科学、设计周密、实施有力、运行平稳,财政收入大幅度增长,为经济和社会发展提供了强大的财力支撑。”他还曾经幽默地说:“应该给那些在财税改革中做出突出贡献的同志每人挂一个大奖牌。”

  成功经验

  1994年前后财税体制改革的巨大成功,为我国今后的各项改革提供了丰富经验。

  (一)正确的决策。一是中国经济体制改革的目标明确,那就是建立社会主义市场经济体制。1992年春邓小平南方谈话提出这一思想;江泽民在中共十四大报告中郑重宣布,代表审议通过,体现了全党的意志。二是财税体制改革的根本任务明确,那就是统筹兼顾国家、集体、个人三者利益,理顺国家和企业、中央和地方的分配关系。十四大报告阐述得非常清晰。三是理顺两大关系的主要方式明确,那就是国家与企业分配关系改革、工商税制改革和分税制财政体制改革。这是十四大立论、十四届三中全会阐述、党中央集体决定的。

  (二)强有力的领导。改革自始至终得到了中央领导的高度重视,江泽民总书记多次主持中央政治局常委会议和其他会议,听取改革方案汇报,就改革方向、思路、制度和政策等问题,作出了一系列重要指示,并在改革方案酝酿形成的关键时刻,亲自出面,直接而广泛地与地方党政主要领导对话沟通,统一认识,改进方案。中央政治局常委、国务院总理李鹏在1993年的全国人大和全国经济工作会议上,都突出强调了要加快推进财税体制改革。中央政治局常委、国务院常务副总理朱镕基是财税改革的前线总指挥,亲临一线,与财税部门的领导和工作人员一起调查研究、设计方案、组织实施,面对面地与地方、部门的负责同志沟通商讨。他抓住改革的主要矛盾,以让财政基数来换取地方支持分税制改革,以暂时放弃税后利润上交换取企业支持国家与企业分配关系改革,以有限保留减免税政策来缓解改革初期过大的压力,关键时刻果断拍板,强力推进,使得改革得以全面推出,并顺利实施。

  (三)好的改革方案。在中央领导的直接指导下,财税部门提交了国家与企业分配关系、工商税制和分税制财政体制三个高质量的改革方案(还提交了很好的财务会计制度改革和进出口税改革调整的方案)。这些方案紧紧抓住并创造性地解决了兼顾三者利益(国家、集体、个人)、理顺两个关系这一改革的本质和核心问题。方案既借鉴了国际经验,符合基本经济规律,也适合中国的国情;体系完整科学,依据充分准确,操作简便可行。需要特别指出的是,财政部财税体制改革司组织的全国企业财务和税收普查资料,有力地支持了三项重大改革方案的测算工作。这套资料起源于20世纪80年代初两步“利改税”,陶省隅、吴翠兰、陆兵等几任部司领导着力推动,发展于90年代初的“税利分流”改革试点时期。每年通过各省的财政、税务和中央工业部门三个系统100多个单位,调查、收集、汇整数据。1989年之前是上报手工报表,1990年起改为计算机录入,软盘上报。每年末开一个调查布置会,下一年初春开一个上报审核会。我在1990年至1996年负责此项工作,具体由王小峰、王征、朱振民组织运作。这套分户的企业财税资料是全世界独一无二的,数据巨大、详实、细微、精准。例如,1993年改革高峰时使用的1992年的普查资料,将企业分地区、行业、产品、隶属关系等,收集、汇整出两套财务和两套税收资料:(1)43个省市、24个中央主管部门的36875户国营工业企业和30622户国营商业企业的1381万多条财务普查数据;(2)全国54752户预算内国营工业企业和集体工业企业的70451个产品的798万多条税收普查数据;(3)全国21276户城镇集体工业企业的200多万条财务普查数据;(4)全国抽样的1600户乡镇集体工业企业财务税收资料的10多万条数据。合计税收约占全国的80%,利润约占全国的98%。

  财政部财税体制改革司开发了专用的分析测算信息系统,可以将数千万条的基础数据按照目标要求,掰开了,揉碎了,进行各种组合、测算和分析。1993年至1994年进行的国家与企业分配关系改革七项措施综合利益的增减,所得税33%的税率、增值税17%的税率,以及分税制改革中,在老税制转变为新税制基础上的各省市的返还基数和中央与各个地方的利益综合关系,都是用这套资料测算的。世界银行的财税专家在听到我们改革的测算所依据的基础数据的规模和质量时,深表惊讶和敬意。

  (四)兼顾利益,各方支持。分税制改革方案是经过江泽民和朱镕基与地方党政负责同志直接对话、沟通确定下来的。各省市区特别是有代表性的广东、上海、新疆、贵州等地区,都对方案提出了积极的建设性的修改建议,支持和拥护中央决策。国家和企业分配关系改革以及工商税制改革,得到了国家经贸委、体改委等有关部门以及地方和企业的理解和支持。

  (五)精心操作,平稳过渡。这次财税改革方案,从确定到实施,时间非常短暂。财税系统广大干部职工以高度的责任感,积极热情地投入到这场历史变革洪流中。他们超常发挥,齐心协力,夜以继日,精心运作,坚持原则,灵活变通,将改革全面推出,顺利实施。我们的研究、决策、操作运行动作之快,让外来投资者很不适应。1994年初我到上海浦东新区调研时,时任管委会主任的赵启正对我说:“你们改革的动作也太快了,税法刚公布十几天就实行了。”有一批在上海常驻的外商1993年12月中旬回国,1994年1月初回上海后目瞪口呆,冲着赵启正大发牢骚说:“我们才回家十几天,就过了个圣诞节,回来一看,怎么税法全变了?!”

  任何改革都不能解决所有问题。在这场大变革之后,财税部门又适时推进了所得税转为共享税改革、完善转移支付制度、在东北地区试点固定资产购置增值税抵扣、统一内外资企业所得税等重要举措,还实行了部门预算、集中支付和政府采购改革以及建立公共财政体系等。这些都是对1994年前后财税体制重大改革的补充、完善和发展。完善增值税制度,改革省以下分税体制和完善地方收入体系等新的改革,都在酝酿准备之中。实践无止境,改革创新无止境,财税体制改革将继续伴随和推进中国经济社会科学、健康、持续地发展。

  (《中共党史资料》2009.04)

(责编:权娟)