坚持民主集中制是强化党内监督的核心

曲青山
2016年05月30日15:38       来源:中共党史研究

中国共产党作为执政党,如何解决好自身的监督问题,这对党的建设来说是一个重大的理论和现实问题,关系到党的生死存亡,关系到国家民族的前途命运。习近平总书记在十八届中央纪委第六次全会上的讲话中指出:要“积极探索强化党内监督的有效途径”,“对我们党来说,外部监督是必要的,但从根本上讲,还在于强化自身监督。我们要总结经验教训,创新管理制度,切实强化党内监督”。怎样强化党内监督呢?他强调指出:“强化党内监督,必须坚持、完善、落实民主集中制,确保党内监督落到实处、见到实效。” (《人民日报》2016年1月13日。)习近平总书记的这一重要论断,为我们指明了强化党内监督的正确方向和根本途径。

一、民主集中制的产生及由来

民主集中制是从哪里来的?是怎样产生的?这是需要我们搞清楚的首要问题。追根溯源可以发现,民主集中制是从革命导师马克思、恩格斯、列宁那里来的,它随着马克思主义政党的产生而产生,随着实践的发展而发展。

马克思、恩格斯早在创建共产主义者同盟时就有了民主集中制的思想萌芽。1847年,马克思、恩格斯在起草共产主义者同盟章程时,就对同盟如何实行民主、如何实行集中作出若干规定。例如,同盟章程规定:“同盟的组织机构是:支部、区部、总区部、中央委员会和代表大会”;“代表大会是全盟的立法机关”;“中央委员会是全盟的权力执行机关”;“所有盟员都一律平等”;盟员要“服从同盟的一切决议”;等等 (《马克思恩格斯全集》第4卷,人民出版社,1958年,第572、575、574页。)。这些规定虽然还没有使用民主集中制的概念,但已经体现出与资产阶级政党不同的建党思想,这些思想为马克思主义政党确立民主集中制原则指明了方向。

列宁是第一个正式提出民主集中制思想的人,俄国社会民主工党(布尔什维克)是世界上第一个实行民主集中制原则的党。1899年为摆脱刚刚建立的俄国社会民主工党的狭隘的地方分散性,列宁提出建立“集中制的党”(《列宁全集》第4卷,人民出版社,1984年,第167页。)。1902年针对经济派要把“广泛民主原则”作为党的组织原则,列宁提出要把党建设成“集中的战斗组织”(《列宁全集》第6卷,人民出版社,1986年,第128页。)。1903年俄国社会民主工党先后在布鲁塞尔、伦敦召开第二次代表大会,当讨论党章时会议出现尖锐分歧:列宁主张建立集中统一、组织严密的党,要求每个党员必须承认党纲;马尔托夫则要把党建设成为一个成分复杂、不定型的、缺乏组织性和纪律性的社会团体。在这次会议上俄国社会民主工党发生分裂,分裂为布尔什维克和孟什维克。(参见《联共(布)党史简明教程》,人民出版社,1975年,第42—47页。)1905年12月12日至17日俄国社会民主工党(布尔什维克)在芬兰的塔墨尔福斯召开第一次代表会议,根据列宁11月发表的《论党的改组》一文的精神,会议通过《党的改组》的决议。决议规定:“代表会议确认民主集中制原则是不容争论的,认为必须实行广泛的选举制度,赋予选举出来的各中央机构以进行思想领导和实际工作领导的全权,同时,各中央机构可以撤换,它们的活动应广泛公布并应遵守严格地做工作报告的制度。” (《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册,人民出版社,1964年,第119页。)这里最早提出了“民主集中制”。1906年4月10日至25日,俄国社会民主工党在斯德哥尔摩召开了第四次(统一)代表大会。根据列宁提议,大会首先把民主集中制原则写入党章。大会通过的《组织章程》第2条规定:“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的。” (《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册,第165页。)这是俄国党、也是国际共产主义运动历史上第一次把民主集中制载入党章。1920年7月,列宁在《加入共产国际的条件》中指出:“加入共产国际的党,应该是按照民主集中制的原则建立起来的。” (《列宁全集》第39卷,人民出版社,1986年,第202页。)列宁的建议被共产国际所接受,从此以后,各国的新型无产阶级政党都坚持把民主集中制作为自己的基本组织原则。

从民主集中制的产生及由来,我们可以看到,民主集中制是马克思主义政党的一个伟大创造,列宁当年领导的俄国布尔什维克党之所以团结统一、坚强有力,在只有20万党员的情况下,就领导俄国人民取得了十月革命的伟大胜利,建立了社会主义国家,这不能不说民主集中制起了重要作用。相反,这个在世界上第一个实行了民主集中制的马克思主义政党,第一个建立了社会主义制度的国家,到戈尔巴乔夫时代,由于实行了“改革与新思维”,把改革变成了改向,放弃了马克思列宁主义在意识形态领域的指导地位,放弃了苏联共产党实行了几十年的民主集中制原则,尽管到后来苏联共产党发展到有1900多万党员,却丧失了凝聚力和战斗力,成为一盘散沙。在敌对势力的进攻面前,不堪一击,软弱无力,最终导致苏共垮台、苏联解体。沉痛的历史教训值得我们引以为戒和深思。

二、中国共产党实行和坚持发展民主集中制的历史过程

中国共产党将民主集中制确定为组织原则和根本的组织制度、领导制度,有一个发展演变的历史过程。在我们党的早期历史上实行这一原则但在党纲党章中却无明文规定。在党的一大上,我们党通过了第一个纲领,但这个纲领没有对民主集中制作出规定。在党的二大上,我们党通过了第一个党章,但这个党章也没有对民主集中制作出规定。二大党章在组织、会议、纪律的章节中对上下级组织关系、会议召集以及各项纪律等作了具体规定,特别是对“本党一切会议均取决多数,少数绝对服从多数”作了规定。党的三大、四大对党章修正时,都没有在这方面补充新的内容。这是不是说,我们党在早期就没有实行民主集中制的组织原则呢?回答无疑是否定的。为什么呢?因为我们党是在共产国际的指导下建立的,列宁为共产国际所确定的民主集中制组织原则,就不能不对我们党产生作用和影响。1922年7月党的二大作出了一个重要决议,决定中国共产党正式加入第三国际,“中国共产党成为国际共产党之中国支部” (《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第1册,中央文献出版社,2011年,第141页。)。从这时开始,列宁为共产国际确定的组织原则也就正式成为我们党的重要组织原则。

从党的历史文献看,在党章中第一次出现“民主集中制”的表述是五届中央政治局通过的党章。当时党是将它作为“指导原则”来确定的,到六大党章改为“组织原则”,七大党章又改为“组织机构”,八大党章改为“组织机构和组织制度”,九大党章、十大党章又改为“组织原则”,十一大党章又改为“组织制度”,并一直沿用到今天的十八大党章。

党的五大是1927年4月27日至5月9日在武汉召开的。五大是在党的历史上历次全国代表大会中,唯一一次没有在会议上安排修正党章议题的大会。对党章的修正是在五大闭幕后,委托中央政治局召开会议完成的。6月1日中央政治局召开会议,通过《中国共产党第三次修正章程决案》,在《决案》中,首次把“民主集中制”写入党章。修正后的党章第12条、13条规定:“党部的指导原则为民主集中制”,“按照民主集中制的原则在一定区域内建立这一区域内党的最高机关,管理这一区域内党的部分组织。党部之执行机关概以党员大会或其代表大会选举,上级机关批准为原则,但特殊情形之下,上级机关得指定之。”(《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第4册,中央文献出版社,2011年,第268页。)

从党的历史文献看,在党章中第一次具体规定民主集中制“根本原则”是党的六大,共制定3条;以后在七大党章、八大党章中将“根本原则”改为“基本条件”,七大党章制定“基本条件”4条,八大党章增加扩展到6条;九大党章、十大党章、十一大党章没有设“基本条件”;到十二大党章又改为“基本原则”,恢复和制定了6条,并一直沿用到今天的十八大党章。

1928年6月18日至7月11日,党的六大在莫斯科召开。六大通过的党章,将党的组织原则明确规定为民主集中制,并具体规定了它的3条根本原则:即“(七)组织原则:中国共产党与共产国际的其他支部一样,其组织原则为民主集中制。民主集中制的根本原则如下:(1)下级党部与高级党部由党员大会、代表会议及全国大会选举之。(2)各级党部对选举自己的党员,应作定期报告。(3)下级党部一定要承认上级党部的决议,严守党纪,迅速且切实的执行共产国际执行委员会和党的指导机关之决议。管辖某一区域的组织,对该区域的各部分的组织为上级机关。党员对党内某个问题,只有在相当机关对此问题的决议未通过以前可以举行争论。共产国际代表大会或本党代表大会或党内指导机关所提出的某种决议,应无条件的执行,即或某一部分的党员或几个地方组织不同意于该项决议时,亦应无条件的执行” (《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第5册,中央文献出版社,2011年,第472页。)。

党的七大通过的党章和党的八大通过的党章,是我们党的历史上比较好的党章和成熟的党章。在这两个党章中,党不仅重申了民主集中制的组织原则,而且对民主与集中的关系进行了深刻阐述,并对如何贯彻执行民主集中制提出了具体要求。从党的七大开始,我们党在党章中设立总纲。七大党章的总纲规定:“中国共产党是按民主的集中制组织起来的,是以自觉的、一切党员都要履行的纪律联结起来的统一的战斗组织。中国共产党的力量,在于自己的坚强团结,意志统一,行动一致。在党内不容许有离开党的纲领和党章的行为,不能容许有破坏党纪、向党闹独立性、小组织活动及阳奉阴违的两面行为。中国共产党必须经常注意清除自己队伍中破坏党的纲领和党章、党纪而不能改正的人出党。”七大党章第14条规定:“党的组织机构,是按照民主集中制建立起来的。民主的集中制,即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主;其基本条件如下:(一)党的各级领导机关由选举制产生。(二)党的各级领导机关向选举自己的党的组织作定期的工作报告。(三)党员个人服从所属党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,部分组织统一服从中央。(四)严格地遵守党纪和无条件地执行决议。”(《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第22册,中央文献出版社,2011年,第535、538—539页。)八大党章在总纲中规定:“中国共产党的组织原则是民主集中制。这就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。党必须采取有效的办法发扬党内民主,鼓励一切党员、党的基层组织和地方组织的积极性和创造性,加强上下级之间的生动活泼的联系。只有这样,党同人民群众的联系才能有效地扩大和加强,党的领导才能正确和及时,才能灵活地适应各种具体情况和地方特点,党的生活才能生气勃勃,党的事业才能得到更大更快的发展。也只有在这个基础上,党的集中和统一才能巩固,党的纪律才能是自觉的而不是机械的。按照党的民主集中制,任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则,任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督。”“党的民主原则不能离开党的集中原则。党是以一切党员都要遵守的纪律联结起来的统一的战斗组织;没有纪律,党决不能领导国家和人民战胜强大的敌人而实现社会主义和共产主义。党是阶级的最高组织,它必须努力在国家生活的各个方面发挥它的正确的领导作用和核心作用,反对任何降低党的作用和削弱党的统一的分散主义倾向。党的团结统一,是党的生命,是党的力量的所在。经常注意维护党的团结,巩固党的统一,是每一个党员的神圣职责。在党内不容许有违反党的政治路线和组织原则的行为,不容许有分裂党、进行小组织活动、向党闹独立性、把个人放在党的集体之上的行为。”(《中共中央文件选集(1949.10—1966.5)》第24册,人民出版社,2013年,第227—228页。)八大党章把七大党章对民主集中制的表述,从集中“领导”下的民主改为集中“指导”下的民主,内涵发生了重大变化,表述更为准确和科学,这一提法一直延续至今。八大党章把七大党章对民主集中制规定的基本条件从4条增加到6条,并且阐述得更加完善。八大党章第19条规定:“(一)党的各级领导机关都由选举产生。(二)党的最高领导机关是全国代表大会,在地方范围内是地方各级代表大会。全国代表大会和地方各级代表大会选举中央委员会和地方各级委员会,这些委员会向代表大会负责并且报告工作。(三)党的各级领导机关必须经常听取下级组织和党员群众的意见,研究他们的经验,及时地解决他们的问题。(四)党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题,必须及时向上级请求指示。(五)党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合的原则,任何重大问题都由集体决定,同时使个人充分发挥应有的作用。(六)党的决议必须无条件地执行。党员个人必须服从党的组织,少数必须服从多数,下级组织必须服从上级组织,全国的各个组织必须统一服从全国代表大会和中央委员会。”(《中共中央文件选集(1949.10—1966.5)》第24册,第233—234页。)

九大党章、十大党章虽然在“党的组织原则”中、十一大党章在“党的组织制度”中写了民主集中制,并强调了党的纪律的“四个服从”;九大党章、十大党章在“党的组织原则”中、十一大党章在总纲中都提出了“要努力造成一个又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面”的要求,但在当时那种大的政治背景下,在实际生活中是做不到的,也是不会起作用的。

党的十二大通过的党章是现行党章。这部党章是党在改革开放和社会主义现代化建设新时期第一次对党章作出的全面修订,它摒弃了九大党章、十大党章、十一大党章中“左”的东西,恢复了七大党章、八大党章中好的内容。鉴于1957年以后到“文化大革命”的一段时间内,党内民主集中制遭到破坏的教训,十二大党章在总纲中对坚持民主集中制作出明确规定,指出:“党内充分发扬民主,在民主的基础上实行高度的集中,加强组织性纪律性,保证全党行动的一致,保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。党在自己的政治生活中正确地开展批评和自我批评,在原则问题上进行思想斗争,坚持真理,修正错误。实行在党的纪律面前人人平等的原则,给违犯纪律的党员以应有的批评或处分,把坚持反对党、危害党的分子清除出党。”(《十二大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社,2011年,第57页。)十二大党章在第10条中恢复和制定了民主集中制的6条基本原则,提出:“党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制组织起来的统一整体。它在高度民主的基础上实行高度的集中。党的民主集中制的基本原则是:(一)党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。(二)党的各级领导机关,除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外,都由选举产生。(三)党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关,是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。(四)党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见,及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作,又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。(五)党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论,作出决定。(六)党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下,同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。”(《中国共产党历次党章汇编(1921—2002)》,中国方正出版社,2006年,第319—320页。)党的十三大通过的党章对这部分内容没有进行修订。党的十四大通过的党章对总纲中这部分内容进行了修订,对贯彻民主集中制提出了进一步要求,指出:“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则,也是群众路线在党的生活中的运用。必须充分发扬党内民主,发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。必须实行正确的集中,保证全党行动的一致,保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。加强组织性纪律性,在党的纪律面前人人平等。党在自己的政治生活中正确地开展批评和自我批评,在原则问题上进行思想斗争,坚持真理,修正错误。努力造成又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。” (《中国共产党历次党章汇编(1921—2002)》,第361页。)十四大党章还对党的组织制度的第10条中“它在高度民主的基础上实行高度的集中”的表述进行了删除。在(四)中增加了“党的各级组织要使党员对党内事务有更多的了解和参与”的内容,在(五)中增加了“委员会成员要根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责”的内容。党的十五大通过的党章没有修改相关内容。党的十六大通过的党章,在总纲中讲到民主集中制问题时,增加了“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督,不断完善党内监督制度”的内容;将党的组织制度的(五)的内容,由“凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论,作出决定”,修改为“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论,作出决定”。党的十七大通过的党章沿用了十六大党章的规定,没有变化。党的十八大通过的党章在对这部分内容修订时,在总纲中增加了“保障党员民主权利”的内容,其他内容沿用了十七大党章的规定。

从党的历史和党的文献看,从党章对民主集中制表述、规定的衍变看,我们党从成立之日起就坚持民主集中制的组织原则,并不断丰富、发展和完善,使民主集中制不仅成为党的一个重要的工作指导原则和组织原则,而且逐步发展成为党的根本组织制度和领导制度。1954年9月,我国召开第一届全国人民代表大会第一次会议,会议通过的《中华人民共和国宪法》规定:“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。” (《建国以来重要文献选编》第5册,中央文献出版社,2011年,第451页。)我们党的这一组织制度和领导制度,通过国家的法定程序被确定为国家的组织制度和领导制度。民主集中制也就成为我们党和国家最大的组织制度优势。

(责编:王婧倩)