党和国家领导制度的调整

2016年07月29日15:57       来源:中国共产党历史网

为了适应领导大规模经济建设和社会主义改造的新形势、新要求,在准备和召开一届全国人大一次会议期间,党中央经过慎重研究,对党和国家的领导制度进行了若干调整。

首先是调整党政领导的组织层次。1954年4月,中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机构。6月,中央人民政府下达决定,撤销了东北、华东、中南、西北、西南五个大区行政委员会。这项调整,结束了新中国成立初期由大区一级行政机构代表中央领导和监督地方政府的过渡状态。在进行有计划经济建设的新条件下,使中央直接领导省市,直接了解省市的情况,有利于提高工作效率,克服官僚主义,同时由此可以抽调出大批负责干部以加强中央的工作,以及满足各经济部门、厂矿企业对管理干部的迫切需要。大区行政机构的撤销,还有利于加强省、市一级的领导能力和工作责任,提高地方政府的行政管理水平。与此同时,中共中央的派出机构,即东北、华北、华东、中南、西南、西北六个中央局即行撤销。随之撤销的还有山东分局、华南分局、新疆分局和内蒙古分局。1954年11月,中共中央政治局根据需要,决定成立上海局,重点加强对地处华东沿海的上海市及江苏、浙江两省工作的领导。

在调整中央和地方之间组织层次的基础上,1954年9月,结合召开全国人民代表大会和酝酿新的国家机构组成方案,党和国家的领导制度又作了进一步调整。

在党中央的领导制度方面,为了适应过渡时期党中央日益繁重的工作需要,1954年4月,中央政治局扩大会议任命邓小平为中央秘书长。9月,中央政治局决定在中央书记处下设立一个经常的秘书长工作会议,负责协助中央政治局和中央书记处研究和处理有关方面的日常事务。为便于处理多方面的日常事务,根据中央秘书长会议的建议,1955年初成立中央第一、第二、第三、第四办公室,作为中央政治局和中央书记处的工作机构,分别负责政策性综合、地方工作、工业工作、群众团体工作。第二、第三办公室还设若干巡视员,经常到各地和各工矿企业检查工作,并加强对它们的监督。从职能来看,中央秘书长工作会议是过渡到中共八大以后实行的中央书记处会议工作制度的一种形式。

在国家行政体制方面,第一届全国人大一次会议确立了国务院即中央人民政府的一级政府体制,从而改变了原来中央人民政府下辖政务院的两级政府的过渡状态。国务院作为最高国家行政机关,统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。地方各级人民政府作为国务院统一领导下的国家行政机关,对本级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报告工作;地方各级人民政府所属各工作部门,受该级人民政府的统一领导,并受上级人民政府(直至国务院)主管部门领导。建立这种垂直领导与双重领导相结合的行政领导关系,总的有利于加强国家行政工作的集中统一领导,同时比过去减少了行政层次,提高了行政效率。

根据宪法和国务院组织法的规定,国务院全体会议由总理、副总理、各部部长、各委员会主任和秘书长组成,实行由总理主持国务院全体会议和常务会议的工作制度,负责政府方面的日常领导工作;凡属国家的日常事务,均由国务院会议讨论和决定,并下达指示和命令,保证其执行。政府工作的主要方针、主要政策和重大事项,须提到党中央政治局(或书记处)讨论和决定。国家主席在认为有必要的时候,有权召集最高国务会议,并将该会议对于国家重大事务的意见提交全国人大及其常委会、国务院或其他有关部门讨论并作出决定。

在军事领导制度方面,一届全国人大一次会议新组建的中央国家机构中,不再设立中央人民政府人民革命军事委员会,决定设立国防委员会和国防部。中华人民共和国主席毛泽东任国防委员会主席,彭德怀为国防部部长。1954年9月28日,中央政治局决定在中央政治局和书记处下成立中央军事委员会,担负整个军事工作的领导。这项设制,体现了自中国人民解放军建军以来中国共产党对人民军队实行绝对领导的原则。

在党的地方领导机构方面,鉴于我国正紧张进行着社会主义建设和社会主义改造,各级党委特别是省、市委的工作任务十分繁重,为了使省、市委能集中精力研究和讨论重大的政策和工作问题,又能及时地有效地处理日常工作,必须改善省、市委的组织形式和工作方法,中共中央于1955年6月作出《关于建立省、市委书记处的决定》。中央规定书记处对委员会和常委会负责,其职责是组织对省、市委决议的执行和检查执行情况,在省、市委已决定的方针、政策下处理各种日常工作。书记处的工作情况应向常委会和委员会作报告。这是党适应过渡时期的工作任务,对地方领导机构的组织形式、工作制度所作的必要调整。

在干部管理制度方面,在坚持“党管干部”的原则下,也进行了重要调整。大规模经济建设开始后,国家工作的分工日益细密,各部门的组织机构日益增多,干部队伍迅速扩大,而且大多数干部需要在专业工作中相对稳定下来,不再像过去那样频繁地调动。在新的情况下,单靠党的组织部门来管理包括党政军民学、工交商贸农等门类复杂、为数众多的干部,这样的工作方式已不能完全适应形势发展的需要。为此,中共中央于1953年11月发出《关于加强干部管理工作的决定》,提出改变现行的干部管理办法,逐步建立在中央及各级党委统一领导下,在中央及各级党委的组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度。

分部管理,就是在中央及各级党委原有的组织部、宣传部、统战部、农村工作部的基础上,逐步增设工交、财贸、文教、政法等新的工作部门,分门别类地管理计划工业、财政贸易、文化教育、交通运输、农林水利、统一战线、政治法律、党派和群众团体及其他各类干部。军队干部仍由军委有关部门负责管理。这是采用苏联的办法,实行党与政府对口设部的开端。

分级管理,基本上是仿照苏联建立干部职务名单表的做法,在中央和地方各级党委之间建立分工管理各级干部的制度,即所有干部都按职级开列干部职务名称表,凡属担负全国各个方面重要职务的干部,均由中央负责管理,其他干部则分别由各级地方党委分工管理。

建立分部分级管理干部的制度,是中国共产党根据大规模经济建设开始后新的形势变化,对革命战争时期沿袭下来的干部管理办法的一次重要改革。目的在于适应形势发展的需要,深入全面地考察了解干部的政治品质和业务能力,并以此为依据来选拔干部。经过一段时间的准备,1955年10月,中共中央批准了中央组织部1955年8月1日给中央的工作报告,党的分部分级管理干部的制度在全国正式建立起来。

对国营企业的领导制度,党在新中国成立后作过许多探索。先是在工作基础、干部条件较好的东北地区实行厂长负责制(即苏联通行的“一长制”)。1953年开始大规模经济建设后,中共中央要求在国营企业中“建立和健全各种责任制度,特别是厂长负责制和生产调度的责任制”。1954年各地区陆续实行厂长负责制,但在实践中遇到两方面的问题。一是许多企业的党组织不善于把政治工作同经济工作很好地结合起来,往往包办代替行政工作,使厂长处于有职无权的地位。二是对厂长与党委的职权范围缺乏明细的规定,某些企业的行政负责人有忽视党和群众监督的倾向,一些重大问题不经管理委员会讨论即由个人决定。针对这些问题,中央书记处第三(工业)办公室于1955年集中进行了几个月的调查研究,在行政领导与党委职权的划分及两者的关系方面进行了讨论。1956年2月,有关改进国营企业领导制度的问题提交中央政治局研究决定,经反复研究,认为还是要在党委领导下实行分工负责。同年9月,党的八大正式确定国营企业实行党委领导下的厂长负责制。

党和国家领导制度的上述调整,进一步加强了执政党对政府工作、中央对地方工作的集中统一领导,对实现党和国家在过渡时期的总任务,对顺利完成第一个五年计划的重点建设和其他各方面的工作任务,起了重要保证作用。由此,也基本上形成了中国共产党在国家生活中的一元化领导格局。

关于在党的一元化领导制度下,党中央及各级党委对政府工作,尤其是对财经工作、对工业建设的领导关系和领导责任,毛泽东在1952年底曾作了如下概括:(一)一切主要的和重要的方针、政策、计划都必须统一由党中央规定,制定党的决议、指示,或对各有关机关负责同志及党组的建议予以审查批准;各中央代表机关及各级党委则应坚决保证党中央及中央人民政府一切决议、指示和法令的执行,并于不抵触中央决议、指示和法令的范围内,制定自己的决议或指示,保证中央和上级所给任务的完成。(二)检查党的决议和指示的执行情况。上述党的领导原则在实现过渡时期总路线的各项工作中得到贯彻实行,并随着后来党和国家领导制度的调整进一步加强,由此形成了我国党政关系的基本格局。

中共中央党史研究室著:《中国共产党历史》(第二卷)(1949-1978),中共党史出版社2011年1月版

 

 

(责编:吴伟锋)