抗日根据地的田赋整理

张孝芳
2017年11月27日10:59       来源:中国共产党历史网

摘要:抗战期间,面对日军的军事压力, 抗日根据地政权需要最大限度地动员社会资源为抗战服务。作为“国家正供”,田赋在各个根据地相继恢复。由于横亘在国家政权与农民之间的中间盘剥者截流了本应该由国家政权统一支配的税赋,根据地政权遂对田赋征收体系进行了整理。这些整理措施包括废除社书、清理粮册和清查田亩等。在民国以来国家政权内卷化的情况下,根据地政权进一步通过改造村政权来消除这些中间盘剥者,有效地实现了国家政权对乡村社会的直接统治。

关键词:抗日根据地;田赋整理;国家政权建设

中国的抗日战争是一场真正意义上的人民战争。在日军的强大军事压力下,中共需要动员一切社会力量,出钱出粮,以使其领导的抗日根据地生存、发展和壮大。但是,由于历代沿袭下来的积弊陋规,横亘在国家政权与农民之间的中间盘剥者截流了税赋,使得根据地政权难以有效地汲取原本就紧张的社会资源。因此,减少乃至消除这些中间盘剥者在税收体系中的作用,对于根据地政权收入的提高是至关重要的。但是,相对关于抗战时期国统区田赋征收的丰富研究成果,学术界关于抗日根据地田赋征收的研究比较少,主要散见于有关各个根据地的财政经济史论著中。除了关于华中抗日根据地田赋征收的一篇论文外(参见王建国:《华中抗日根据地田赋征收考述》,《中共党史研究》2012年第4期。),目前还几乎没有对抗日根据地田赋征收问题的专门探讨和分析。由此,本文旨在从国家政权建设的视角来分析抗日根据地的田赋整理,从而展现田赋整理对根据地政权建设的根本意义,并希望通过新视角的引入来丰富和深化对抗日根据地田赋征收与整理问题的研究。

一、税收体系中的中间盘剥者:延续的旧议程

财政是国家政权得以生存的基础。没有财政收入,国家的任何活动都无法展开。而田赋则是中国历代政府对拥有土地的人所课征的土地税,是国家财政收入的最基本来源。与各种苛捐杂税相比,作为“国家正供”的田赋在征收上更为规范,但仍存在着各种积弊陋规。至少自明代以来,这些积弊陋规一直困扰着中国的国家政权建设。

为了有效征税,明代曾经绘制了“鱼鳞册”来登记土地田亩(“鱼鳞册”亦称“地亩册”。明代初年,明太祖朱元璋派国子监学生到各地,随其税粮多寡定为几区,每区设粮长四人,召集里甲、耆民等亲赴田亩丈量,将各田亩之方圆绘成图表,写上田主之名以及田之四至,类编为册。由于绘成之图似鱼鳞,所以称为“鱼鳞册”。参见钱穆:《中国经济史》,北京联合出版公司,2014年,第262页。)。这种册籍一直沿用到清代和民国时期。即使到抗战时期,根据地政权在征收田赋时也要用到“鱼鳞册”,尽管许多地区的这种册籍已经遗失。“鱼鳞册”上田亩各有业主,田亩易主时需要在册上添注。(钱穆:《中国经济史》,第263页。)在明代早期确立的里甲制度下,这一税收登记系统可以为政府的税收提供比较简明的基准。但进入16世纪以后,这一税收登记系统变得越来越不可靠。官僚、地主在兼并土地时,往往不过户,而将应纳的赋税转移到农民身上。对于新开发的土地,朝廷也没有统一和规范的办法将其添加到税收登记系统中,从而产生了大量逃避赋税的黑地。此外,农民除了缴纳田赋正额外,还要缴纳附属的附加税以及部分摊入田赋之中的兵饷、役银等,税收种类繁多。对于税收管理中的这些问题,明代的政治体系是难以有效解决的。

在明代的官员选任制度下,绝大多数地方官员只有三年任期。根据回避原则,这些官员往往被委派到距离家乡很远的地方。由于“风土不谙,语音不晓”,地方官员只有依靠中介者或者代理人来完成征收任务。这些官员首先依靠的是县衙中的胥吏。“钱粮文册通常是留给书算手一类文书人员去准备,但对其又缺乏监督。这些下层吏书常年操持部门的日常事务,渔蠹其中,作弊钱粮,这是明代行政管理上的一个突出特点。” (〔美〕黄仁宇:《十六世纪明代中国之财政与税收》,生活·读书·新知三联书店,2001年,第190页。)但是,一个县负责税收的吏书人员一般不会超过6人,面对上万的纳税户仍不堪其用。这样,地方官员不得不将征税的实际运作交给各种民间代理人,即“总催”“收兑”“听解”“柜头”等里甲之外的各类民间辅助人员(“总催”负责了解该区内其监管下的所有纳税户的情况并催办他们按时交税;“收兑”负责将里甲所征收的钱粮统一交由运军解运;“听解”从事远距离的解运和税银征收;“柜头”则负责在县衙管理银柜。参见〔美〕黄仁宇:《十六世纪明代中国之财政与税收》,第194—195页。)。这些税收催办者经常私侵纳税户的钱粮,利用各种手段巧取豪夺。作为一条鞭法的主要推动者,明末的改革家张居正希望将所有纳税者置于文官政府的直接控制之下,以取代这些中间盘剥者。但是,这些中间盘剥者或代理人在实际生活中仍然被保留下来,或者以新的形式出现。

清代的税收制度是从明代继承而来的。在清代的税收体系中,有两类政府代理人:政府之内的胥吏、政府之外的乡村精英。依赖这两类代理人的协助,地方官员才能够完成征税任务。胥吏被认为是依附于政府和纳税人身上的寄生阶层。“税收已经成为由地方政府内部操纵的一桩油水丰厚的借贷生意。即便人们拖欠税款,县衙的胥吏们也必须按时完成税收指标。于是,他们索性通过发放高利贷来为农民垫付税款,从而将这个难题转变为有利可图的生意。”(〔美〕孔飞力著,陈兼、陈之宏译:《中国现代国家的起源》,生活·读书·新知三联书店,2013年,第73—74页。)尽管如此,作为官方体制内的一部分,胥吏在捞取油水之外,也会按照规矩基本完成国家的任务,即在满足自身利益最大化的前提下也会协助地方官员实现国家税收的最大化。

与胥吏有所不同的是,政府之外的乡村精英除了谋求自身的利益,也会同时维护与地方社会其他成员的关系,从而使其在国家税收上的使命大打折扣(参见〔美〕李怀印:《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》,中华书局,2008年,第159页。)。1726年实行“摊丁入亩”后,朝廷废除了里甲制,里长管理税册的职能逐渐由社书(也称“里书”)承担(社是由若干村庄组成的非正式区划,社书是各社负责税收的识文断字之人,担任该职的人包括低级功名持有者、普通土地所有者、衙役甚至无地之人。参见〔美〕李怀印:《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》,第152页。)。由于垄断着赋税记录,社书在钱粮征收和税册编造上经常采取种种舞弊行为,比如 “飞洒”,即减少或消除某些纳税者的税额,将它们“飞洒”到其他纳税者身上。再比如“诡寄”,即以假名登记土地,以便让真正的地主逃脱税赋,或者以一个功名持有者的头衔来登记土地,以便以较低的税率纳税。还有一种是“换兑”,即改变在册土地的等级以提高或者降低税率。(〔美〕李怀印:《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》,第154页。)通过这些行为,社书中饱私囊,为非作歹,鱼肉人民,使田赋征收及农民田赋负担脱离于政府的控制。

在20世纪以前国家财政需求相对稳定的情况下,政府、各类中间盘剥者、纳税者之间,还能勉强维持微妙的平衡和必要的合作,尽管它们之间的利益冲突也会促成抗税暴乱的偶发。进入20世纪后,随着国家对税收需求的急剧增长,这些以往尚能勉力维持的平衡便被彻底打破了。

自1900年清政府推行新政以来,中国的统治者都以实现国家现代化作为名义或实际上的发展目标。为了创办新式军队、警察、学校等现代化事业,国家需要筹措更多的资金。1916年袁世凯去世后北洋军阀之间的混战,以及30年代国民党新军阀之间的战争带来急剧的军费增长,使国家财政更加捉襟见肘。但是,这些对税收的强烈需求并没有真正地带来国家政权的成长和汲取能力的增强。为此,美国学者杜赞奇(Prasenjit Duara)专门用“国家政权内卷化”(state involution)这一概念来说明20世纪上半期中国国家政权建设面临的新困境。

根据杜赞奇的定义,国家政权内卷化是指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益,而是靠复制或扩大旧有的国家与社会的关系来扩大其行政职能。“国家政权内卷化在财政方面的最充分表现是,国家财政每增加一分,都伴随着非正式机构收入的增加,而国家对这些机构缺乏控制力。换句话说,内卷化的国家无能力建立有效的官僚机构从而取缔非正式机构的贪污中饱——后者正是国家政权对乡村社会增加榨取的必然结果。” (〔美〕杜赞奇著,王福明译:《文化、权力与国家——1900—1942的华北乡村》,江苏人民出版社,1994年,第51页。)换言之,在国家政权内卷化的情况下,国家政权汲取资源的数量增长并不会推动国家政权在乡村社会建立直接统治。

无论是1900年以后的清政府,还是北洋政府和国民政府,都试图采取各种手段来加强对财政资源的汲取,以提高财政收入。面对来自政府如此庞大而紧迫的税收需求,乡村精英作为国家税收代理人和地方社区成员的双重身份之间的冲突也更加激烈、更难以回避。到了二三十年代,过去那些保护乡村社区的精英只好从公共事务中纷纷“引退”,使得村政权更多地落入那些希望从公职中捞取个人物质利益的土豪和无赖之手。这些人将征税看作是榨取钱财的大好时机。乡村公职不再是可以炫耀领导才华和赢得公众尊敬的职位而被人所追求。相反,充任这些公职的人被视为同衙役胥吏、包税人、赢利型经纪人一样,充任职务是为了追求实利,甚至不惜牺牲村庄利益之所在。(〔美〕杜赞奇著,王福明译:《文化、权力与国家——1900—1942的华北乡村》,第115页。)结果,横亘在国家政权与农民之间的中间盘剥者非但没有消亡,反而变得更加不受约束了。农民的负担急剧增加,但从农民身上榨取来的资源却更多地为土豪劣绅所占有。

从明代到民国的财政史,正是一部国家政权和各类中间盘剥者争夺财政资源的政治史。美国学者孔飞力(Philip Alden Kuhn)认为:“将税收体系重新置于国家的行政控制之下,是旧体制关于国家建设的议程中根基最牢靠的一部分。”(〔美〕孔飞力著,陈兼、陈之宏译:《中国现代国家的起源》,第92页。)而随着1937年以后敌后抗日根据地的开辟,中共在政权建设中依然面临这一延续性的议程。

二、战争压力下田赋在各根据地的恢复

抗日战争爆发后,中共逐步开辟了多个抗日根据地。在国民党政权已经瓦解而抗日民主政权尚未建立或尚未巩固的初创时期,为了筹集战争所急需的财政资源,保障党政军民供给需要,许多根据地采取了一些临时性的、非常规化的方式动员人民出钱出粮。这种动员习惯上称为筹粮筹款,其中最主要的方式是没收罚款和捐募。

没收罚款是指没收日本在华财产、没收汉奸财产或对汉奸课以罚款,充当抗日经费。抗战初期,在陕甘宁边区、山东根据地、淮南根据地、晋察冀边区的冀中区,都采用过这种筹款方式。捐募(又叫捐献、捐助、捐赠、献金等)是用号召、感染、鼓励等方式筹集粮款的一种形式,是在正规税收制度未建立时采用的一种过渡形式和临时应急措施。晋绥边区开展的“四献”(献金、献粮、献鞋和扩兵)运动,山东根据地的募救国捐、募救国公债,冀中区募集的抗日救国捐,苏中根据地募的抗日自卫捐等,都是这种形式。(中华人民共和国财政部《中国农民负担史》编辑委员会:《中国农民负担史》第3卷,中国财政经济出版社,1990年,第195—196页。)捐募动员的对象主要是富有者,不过农民主动捐献的也不少。

作为一种临时性的过渡办法,捐募与没收罚款虽然能缓解一时之需,但由于各自为政,筹粮筹款缺乏明确的标准,任何机关都可以筹款,都可以乱打汉奸,因而引起社会很大的不安。就没收罚款来说,有的地方在没收汉奸财产的过程中出现同时没收地主和资本家财产的现象,对那些并未沦为汉奸的地主、资本家也采取了捉人罚款的办法,严重违背了抗日民族统一战线政策。捐募本应该遵循自愿原则,但在一些根据地变成强制性的摊派。比如在冀中区,各地驻军异常复杂,指挥不统一,饷粮一概就地筹拨,流弊横出。“新崛起的各色各样的抗日武装,对于军需供给的解决上没有也不可能有正常的办法,一般的情形是粮款草料就地征发,住那里,吃那里,开条子要东西,找对象‘动员’一下是常有的事,数目没有限制范围,也没有标准”(魏宏运主编:《抗日战争时期晋察冀边区财政经济史资料选编(总论编)》,南开大学出版社,1984年,第679页。)。晋绥边区在“四献”运动开始后,也曾普遍出现强迫命令、甚至吊打处罚的偏向。地主有的逃跑、有的恐惧自杀。据不完全统计,当时全边区因“四献”运动不当而逃到敌占区和阎锡山统治区的富户有900多户,岚县、临县自杀的共有21人。 (陈廷煊:《抗日根据地经济史》,社会科学文献出版社,2007年,第257页。)同时,所有的开支都靠临时的派款解决,并且随筹随支,因而出现严重的浪费和个别贪污的现象。

总体来看,作为根据地抗日政权初创阶段财政款项的主要来源,捐募和没收罚款不仅造成一系列负面问题,而且筹得的粮款有限,也不稳定,因此无法持续地保障战时供给。随着中共中央对乱打乱罚现象的关注和纠偏,各根据地从没收罚款中所得的收入逐年减少。在陕甘宁边区,没收罚款占财政总收入的比例,在1937年为4.41%,在1938年为3.95%,到1939年为1.07%,到1940年为1.62%。 (陈廷煊:《抗日根据地经济史》,第58页。)中共中央北方分局书记彭真曾指出:“漫无限制的、零碎的、频繁的、随征随用的办法,是最糟糕的办法,是使人民不胜其苦,而公家却收入无几的办法。” (魏宏运主编:《抗日战争时期晋察冀边区财政经济史资料选编(财政金融编)》,南开大学出版社,1984年,第54页。)随着抗日政权在各根据地的巩固和完善,田赋在各根据地相继恢复征收,没收罚款与捐募就下降为财政收入的辅助性来源。

对于各根据地的新生政权而言,找到相对稳定的大宗财政收入来源无疑是生存的第一要务。作为古已有之的旧例,田赋首先成为各个根据地考虑的财政收入来源。田赋至少具有三个优点:其一,在根据地新的税收制度来不及创立的情况下,征收田赋可以沿用现成的惯例和规则。其二,基于几千年的传统习惯,人民将交纳田赋看作是天经地义的事情,容易接受。其三,在以农业经济为主的根据地,田赋是政府可靠而稳定的大宗财政来源。根据地的领导人也注意到这些优点对政权建设的意义,指出:“田赋在最初一个时期是免除的,后来又照征。因为几十年来田赋形成了人民与地方政府的定型联系,而同时取消田赋无补于佃农,反而有利于地主,并减少了政府的收入。”(魏宏运主编:《抗日战争时期晋察冀边区财政经济史资料选编(总论编)》,第578页。)因此,许多根据地在建立之初停征田赋这一旧税种后,又相继恢复征收,直到后来一些地区实行统一累进税后,才将其并入后者,而山东、华中等根据地则一直坚持征收到抗战胜利之时。

作为最早建立的抗日根据地,晋察冀根据地在边区政府成立后不久就宣布恢复征收田赋。1938年3月6日,边区行政委员会向各县发布开征田赋的指示:“今年局势初定,社会稍安,欲为长久之计,对于目前紊乱之财政自不能不速加以有效之整理。兹经本会第二次委员会议议决……各县粮银一律实行征收。” (魏宏运主编:《抗日战争时期晋察冀边区财政经济史资料选编(财政金融编)》,第145页。)晋察冀边区征收了三年田赋,到1941年将田赋并入统一累进税内。在实行统一累进税之前,田赋是晋察冀边区正式财政收入的主要部分。(参见魏宏运主编:《抗日战争时期晋察冀边区财政经济史资料选编(财政金融编)》,第45页。)

晋冀鲁豫是中共在抗战时期最大的一个根据地。晋东南、冀南、冀鲁豫各抗日政权机构建立后,陆续取消了苛捐杂税,但仍保留了田赋。各区每年按上忙、下忙两期征收。作为一项重要的财政收入,田赋在各区财政收入中占据了较大比重。1940年,太行区财政总收入为622926元,其中田赋为466486元,所占比重达到74.9%。 (陈廷煊:《抗日根据地经济史》,第253页。)1943年,晋冀鲁豫根据地将田赋并入统一累进税。

晋绥根据地在1939年和1940年按照旧田赋基础征收银两,每年征收约39万元。1941年,为了减轻人民负担,根据地曾豁免了全部田赋。但由于财政困难,到1942年又决定继续征收田赋,全年共征收田赋406万元,占财政总收入的19.7%。(《中国农民负担史》第3卷,第413—414页。)

在山东根据地,田赋是财政收入中的主要项目。各区在开始建立政权时就征收田赋,并着手对旧田赋进行整理和改造。各区征收田赋的做法各有不同,有的按旧银两征收,有的在清查田亩的基础上按亩征收。总体来看,田赋征收逐年增加,成为山东根据地财政收入中的重要来源。1940年,田赋收入占财政收入的32.48%;1941年,田赋收入占财政收入的54.51%;1942年,田赋收入占财政收入的51.71%。(山东省财政科学研究所、山东省档案馆合编:《山东革命根据地财政史料选编》第2辑,1985年,第108—109页。)

华中各根据地征税征粮的主要方式之一也是田赋。苏中区自1942年起将田赋与公粮合并,统一征收粮食,在麦收、秋收后分两次缴纳,税率按土地等级来分别确定。1945年,田赋占财粮收入的1/3。 (参见《中国农民负担史》第3卷,第507页。)鄂豫边区行署在1942年重新对户口田亩进行了登记,按田亩分等级征收,田赋改征实物。淮北区则于1941年开征田赋,一次征收三个年度(1939年至1941年)的赋额。征收方法有两种:按土地平均年收获量征收实物、按田亩等级征收法币。1943年秋,又将田赋和公粮合并,改为全部征收实物。在淮南区,自政权建立后,公粮、田赋也成为主要收入来源,占财粮收入总数的2/3。 (参见《中国农民负担史》第3卷,第552页。)

除了以上根据地,华南敌后的东江根据地在1944年、1945年也相继征收田赋,其与公粮一起成为根据地财粮供给的主要来源。(参见《中国农民负担史》第3卷,第566页。)

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