党的十八大以来全面依法治国的主要成就

李葳
2017年11月27日11:06       来源:中国共产党历史网

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央以确保党和国家长治久安的远见卓识和责任担当,从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,高度重视全面依法治国,积极回应人民群众对社会公平正义的关注和期待。特别是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和习近平总书记关于全面依法治国的论述,强调法治在治国理政中的重要性, 把全面依法治国提到“四个全面”战略布局高度,开辟了全面依法治国理论和实践的新境界。

习近平总书记深刻指出:“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”(中共中央文献研究室编:《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社,2016年,第141页。)国家治理体系和治理能力现代化最重要的内容就是治理法治化。党的十八大提出“法治是治国理政的基本方式”(中共中央文献研究室编:《十八大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社,2014年,第21页。)后,我们党对法治在治国理政中功能的认识不断深化。党的十八届三中全会提出,“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”(《十八大以来重要文献选编》(上),第529页。),将“推进法治中国建设”确立为改革的重要内容和目标。党的十八届四中全会专题研究全面依法治国重大问题并作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,这是我们党历史上第一次专题研究、专门部署全面依法治国的中央全会,具有重大的里程碑意义。习近平总书记强调:“全会决定有一条贯穿全篇的红线,这就是坚持和拓展中国特色社会主义法治道路。”(《十八大以来重要文献选编》(中),第182页。)全会提出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。十八届四中全会进一步明确实现国家治理体系和治理能力现代化的基本路径就是依法治国、实行法治,为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。党的十八大以来,法治在国家治理体系和治理能力现代化中的作用不断加强,成为以习近平同志为核心的党中央治国理政鲜明的时代特征。

全面依法治国,是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训后作出的重大抉择,也是党执政兴国必须面对的时代课题。针对全面依法治国面临的新形势新任务新要求,党的十八大提出科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的“新十六字方针”。全面依法治国在立法、执法、司法、守法等领域深入推进,一系列重大举措有力展开。

一、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把中国特色社会主义法治体系建设作为全面依法治国的总抓手,坚持立法先行,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径,为新形势下全面依法治国奠定了重要基础。

彰显宪法权威,弘扬宪法精神。宪法是国家的根本法,法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。2014年11月,全国人大常委会通过关于设立国家宪法日的决定,以法律形式将每年的12月4日确立为国家宪法日,并规定开展多种形式的宪法宣传与教育活动。在首个国家宪法日,习近平总书记提出,坚持依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。2015年7月,全国人大常委会表决通过关于实行宪法宣誓制度的决定,要求各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员在就职时公开进行宪法宣誓。这些举措对推动广大干部牢固树立宪法意识,增强公职人员宪法观念,自觉维护宪法权威,认真履行宪法使命,大力弘扬宪法精神具有重要意义。

中国特色社会主义法律体系不断完善。科学立法取得突出成绩。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,健全人大主导立法工作的体制机制,进一步推进科学立法、民主立法,是落实全面依法治国战略的前提和基础。党的十八大以来,“共制定或修改法律48部、行政法规42部、地方性法规2926部、规章3162部,同时通过‘一揽子’方式先后修订法律57部、行政法规130部”(叶晓楠:《全面依法治国维护公平正义(砥砺奋进的5年)》,《人民日报(海外版)》2017年6月17日。)。在经济、政治、社会、文化、生态等诸多领域,无法可依的现象正在逐渐减少。2015年,全国人大审议通过关于修改《中华人民共和国立法法》的决定,这是立法法颁布以来的首次修改,标志着我国立法工作由注重数量到注重质量、由粗线条到精细化,进入重要转型期。积极探索法的编纂工作。反间谍法、国家安全法、反恐怖主义法、网络安全法等国家安全立法取得重要进展,生态环境保护、文化、社会民生等领域立法不断推进。《中华人民共和国民法总则》经过十二届全国人大常委会前后三次审议,自2017年10月1日起实施。民法总则保护民事主体的人身和财产权利,为民事活动提供基本遵循,也为编纂民法典奠定了基础。法的编纂有助于促进法的体系完善,实现法的科学化、系统化。

加强重点领域立法,为全面深化改革保驾护航。全面深化改革正当时,要做到“凡属重大改革都要于法有据”“确保在法治轨道上推进改革”(《把抓落实作为推进改革工作的重点 真抓实干蹄疾步稳务求实效》,《人民日报》2014年3月1日。),立法工作就要主动适应改革和经济社会发展需要。一方面,通过立法做好顶层设计,引领改革进程,推动社会发展。修改行政诉讼法、修改预算法、修改食品安全法、颁布《社会救助暂行办法》、修改环境保护法等这些全面深化改革的重要立法项目,被列入十二届全国人大常委会立法规划。本届全国人大常委会立法项目“在原有68件的基础上增加34件,共达102件”(乔晓阳:《党的十八大以来立法工作新突破》,《求是》2017年第11期。)。另一方面,用法律制度巩固改革成果,积极发挥立法规范、保障改革的作用。“本届全国人大以来,全国人大常委会先后通过13个修法决定,统筹修改法律和有关法律问题的决定74件次”(乔晓阳:《党的十八大以来立法工作新突破》,《求是》2017年第11期。),为相关改革试点试验工作提供法律依据和支持。废止劳动教养制度、调整完善生育政策、建立上海自由贸易试验区等,保证了改革的有序推进。开展国家监察体制改革试点,为改革深入进行提供法治保障。依法对香港基本法第一百零四条作出解释,表明了中央贯彻“一国两制”方针的坚定决心。此外,根据改革需要对与现行法律不一致或修改法律条件尚不成熟的,及时作出授权决定,确保改革在法治框架内有序推进。通过重点领域立法发挥引领推动作用,以良法促进改革,全面深化改革必将更加富有成效。

立法为民,拓展人民有序参与立法途径。解决目前立法领域存在的问题,关键是要提高立法质量,推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。这就需要改革立法体制机制,充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用,避免部门利益法律化和地方保护主义倾向。全国人大在立法方面引入民众参与机制,通过座谈会、网络和调研等多渠道征集民意,拓展人民有序参与立法渠道,充分调动公众关注立法、支持立法、参与立法,广泛凝聚共识。十二届全国人大常委会要求除公布法律草案初审稿征求意见外,还向社会公布法律草案的二审稿。民法总则草案先后3次向社会征求意见,根据各方意见作出126处修改(《恪守以民为本、立法为民理念——开启公民权利保障法治化的新时代》,《人民日报》2017年4月18日。)。新修改的立法法赋予设区的市地方立法权,有助于推动地方的改革和发展。在中国特色社会主义法律体系不断完善过程中,“立法为民”成为鲜明的时代特点。

目前,中国特色社会主义法律体系已经形成并逐步完善,国家经济社会各个方面总体实现了有法可依。同时我们也应看到,改革越是全面深化、依法治国越是全面推进,就越需要加强立法工作。

二、推进依法行政,法治政府建设成绩突出

全面依法治国目标的实现,很大程度上取决于法治政府建设的情况。按照《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》确立的到2020年基本建成法治政府的奋斗目标,各地各部门加快了建设权责法定、执法严明、公开公正、高效廉洁法治政府的进程。

深入推进简政放权,加快转变政府职能。2013年以来,国务院加大简政放权力度,深入推进“放管服”改革。截至2017年6月,“国务院各部门取消或下放行政审批事项618项”,逐步厘清政府与市场的边界;取消职业资格许可和认证434项;彻底终结了非行政许可审批事项这一历史概念,极大地激发了市场和社会活力。(张璁:《法治政府建设全面提速》,《人民日报》2017年8月26日。)推行各级政府工作部门权力清单制度是落实职权法定的重要举措。中央政府权责清单试点稳步推进,31个省级政府公布了省市县三级政府部门权力和责任清单,清单之外的审批一律不再实施。“有的省级部门行政职权削减5000项左右,减幅达一半,有的还建立了‘行政权力数据库’”。(《依法行政按下“快进键”(治国理政新实践)——党的十八大以来加快法治政府建设述评》,《人民日报》2016年2月25日。)权力清单规范了权力运行过程,“法定职责必须为、法无授权不可为”的法治政府理念在从中央到地方的简政放权实践中得到体现,法治政府建设稳步推进。

健全依法决策机制,全面推进政务公开。政府法律顾问制度、公职律师制度逐渐建立,在帮助各级政府制定重大行政决策,推进依法行政中发挥积极作用。公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定被确定为重大行政决策法定程序,“目前已有17个省级政府和23个较大的市政府出台规范重大行政决策程序的规章”(《学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略 坚定不移走中国特色社会主义法治道路——访中央政法委秘书长汪永清》,《人民日报》2017年9月14日。),确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。2014年修正的行政诉讼法正式确立行政机关负责人出庭应诉制度,重点解决民告官、立案难、审理难、执行难问题。畅通民告官的渠道,不仅能够引导人民群众通过法定渠道反映诉求,而且还能倒逼行政行为的进一步完善和提升。公开透明是法治政府的基本。2016年,中办、国办印发《关于全面推进政务公开工作的意见》,各地区各部门坚持推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。随着政务公开信息化,互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设的加强,政务公开工作逐渐向纵深推进。

落实行政执法责任制,坚持严格规范公正文明执法。严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制,加强执法监督,坚决排除对执法活动的干预,防止和克服地方和部门保护主义,惩治执法腐败现象。明确具体操作流程,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。国办2015年8月印发《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》,要求在全国全面推行“双随机、一公开”抽查机制,事中事后监管不断加强。着力解决权责交叉、多头执法的问题,注重行政执法程序建设,尤其是在土地征用、房屋拆迁、环境保护、食品药品等领域内,杜绝执法简单化、粗暴化的倾向,从根源上预防和减少违法行政行为的发生。各地区各部门完善行政执法程序,建立执法全过程记录制度,规范执法裁量权,提升了执法透明度。

强化对行政权力的制约和监督,明确党政一把手责任。2013年底,中组部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,强调制定违背科学发展行为责任追究办法,强化离任责任审计,对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干,给国家利益造成重大损失的,损害群众利益造成恶劣影响的,造成资源严重浪费的,造成生态严重破坏的,盲目举债留下一摊子烂账的,要记录在案,视情节轻重,给予组织处理或党纪政纪处分,已经离任的也要追究责任。为解决责任追究的问题,党的十八届四中全会进一步明确建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。2016年,中办、国办印发实施《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,明确了党政主要负责人推进法治建设的主要职责。各地区各部门建立健全法治政府建设考核评价制度,完善考评体系、细化考评指标,同时加大监督检查力度,层层落实责任。

行政机关是实施法律法规的重要主体。五年来,各级政府以建设法治政府为目标,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,有计划、有重点地推进依法行政,提高执政能力和执政水平,法治政府建设取得显著成效。

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