新目标、新理念、新路径开创“三农”工作新局面

——以习近平同志为核心的党中央领导“三农”新发展述论

余佶
2017年11月27日11:08       来源:中国共产党历史网

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视农业、农村、农民工作,在深刻洞察世情、国情、社情、农情新的历史特点基础上,提出坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,把推进农业供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期农业农村工作主线,继往开来奋力开创“三农”工作新局面。这些新理念新思想新战略进一步丰富和发展了中国共产党关于“三农”工作的思想理论和政策体系,既是对新的历史条件下“三农”问题攻坚克难的现实回应,更是指引中国“三农”新发展的行动指南。

一、新形势下“三农”发展新的顶层设计

党的十八大以来,党中央、国务院全面深入研究“三农”工作中具有全局性、方向性、战略性的重大问题。每年年底召开中央农村工作会议前,习近平总书记都会主持召开中央政治局常委会会议,专门研究“三农”工作并作重要讲话;李克强总理都会主持召开国务院常务会议,明确指示要求;七位常委全部出席了2013年中央农村工作会议,习近平总书记、李克强总理发表重要讲话;李克强总理出席2014年中央农村工作会议并作重要讲话,张高丽常委出席会议,持续强化重农强农信号。2013年以来的5个中央“一号文件”(分别是《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》(2013)、《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(2014)、《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》(2015)、《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》(2016)、《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(2017)。)更有针对性实效性;十八届三中全会提出的300多项改革任务中,有超过50项和农业农村有关;中央深化改革领导小组成立以来至2017年8月底,共召开38次小组会议,其中18次涉及农村改革议题,审议24项涉农改革方案和实施意见……这些顶层设计表明,新时期农业农村发展政策重心更加聚焦,发展理念更加鲜明,改革路径更加清晰。

(一)发展阶段新判断与新目标

重农固本,是安民之基。改革开放以来中国农业农村发展取得了长足进步,成功实现用不到世界7%的耕地资源和6%的淡水资源养活了世界约20%的人口。进入新世纪,中国粮食产量实现“十二连增”(2004年至2015年),连续十年的新农村建设极大改善了农村面貌,农民人均收入增速连续七年(2010年至2016年)超过GDP和城镇居民收入增长速度,这些都为经济社会转型升级提供了有力支撑。但是随着工业化、城镇化进程加快、经济结构和社会结构变迁,“三农”领域许多新情况新矛盾也越发凸显,集中表现在部分低端农产品供过于求,优质安全农产品供给不足,农业缺乏国际竞争力;农村生产生活环境约束日益加剧,耕地数量减少、质量下降,地下水超采,面源污染较为严重;农民收入水平和农村公共服务总体仍然与城市存在较大差距,农民收入面临增速放缓的压力,还有几千万人口尚未脱贫。

面对新老问题错综交织的复杂局面,习近平总书记明确指出:我国农业农村发展已进入新的历史阶段,农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾、矛盾的主要方面在供给侧(《深入推进农业供给侧结构性改革》,《人民日报(海外版)》2017年3月9日。)。在此重大判断基础上,党中央从我国正处于全面建成小康社会的关键阶段、迈向现代化的新时期的现实维度出发,从实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度着眼,把握“三农”发展历史规律,对“三农”发展目标进行了充实和完善,提出了更具明确政策导向、更加针对发展难题、更好顺应人民意愿的目标路线图。

立足于全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标,以问题为导向,着力补齐社会发展的农村短板,解决整体脱贫的全面小康任务。习近平总书记指出:“全面建成小康社会,最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康,特别是没有贫困地区的小康,就没有全面建成小康社会”(《只要有信心 黄土变成金》,《人民日报(海外版)》2012年12月31日。);“小康不小康,关键看老乡。一定要看到,农业还是‘四化同步’的短腿,农村还是全面建成小康社会的短板。”(习近平:《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日),《十八大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社,2014年,第658页。)

立足于基本实现现代化的第二个百年奋斗目标,以“中国要强,农业必须强;中国要美,农村必须美;中国要富,农民必须富” (习近平:《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日),《十八大以来重要文献选编》(上),第658页。)的愿景为方向,把“三农”问题置于整个战略布局的重要位置。2014年12月,习近平总书记在江苏调研第一次提出“四个全面”战略布局时就高瞻远瞩地讲道:“没有农业现代化,没有农村繁荣富强,没有农民安居乐业,国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。” (《主动把握和积极适应经济发展新常态》,《人民日报(海外版)》2014年12月15日。)“农业基础稳固,农村和谐稳定,农民安居乐业,整个大局就有保障,各项工作都会比较主动” (习近平:《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日),《十八大以来重要文献选编》(上),第658页。)。

这些重要论断和目标要求对理解把握新形势下农业农村发展的主要矛盾和矛盾的主要方面,进而用战略思维、辩证思维、系统思维、创新思维、底线思维等思考新时期“三农”工作,具有重大深远意义。

(二)新发展理念引领农业供给侧结构性改革新路径

在明确发展目标基础上,以习近平同志为核心的党中央准确把握“三农”改革发展大局,以实践为导向,作出以新发展理念为引领,精准发力推进农业供给侧结构性改革的科学决策。

2015年中央农村工作会议前,习近平总书记强调指出:“重农固本,是安民之基”,要“牢固树立和切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,加大强农惠农富农力度,深入推进农村各项改革”( 《中央农村工作会议在京召开》,《人民日报》2015年12月26日。)。2016年中央农村工作会议召开前,习近平总书记发表重要讲话指出:“要坚持新发展理念,把推进农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线,培育农业农村发展新动能,提高农业综合效益和竞争力”( 《中央农村工作会议在京召开》,《人民日报》2016年12月21日。)。

以新发展理念为引领,精准发力推进农业供给侧结构性改革的总体要求,是在确保国家粮食安全基础上,以增加农民收入、保障有效供给为主要目标,实现由过度依赖资源消耗、主要满足数量需求,向追求绿色生态可持续、更加满足质的需求的方向转变。同时明确必须守住确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题的三条底线。其本质就是用精准改革的办法,在促进供求总量平衡的同时,注重提升质量效益,促进可持续发展;在调整生产结构的同时,注重培育新产业新业态,加快农村三产融合,促进农民持续较快增收;在突出发展生产力的同时,注重体制改革、机制创新,促进内生发展动力。

作为涉及生产力和生产关系改革创新的系统工程,推进农业供给侧结构性改革是农业农村发展思路的重大转变,必须以新发展理念为指导,激发“三农”动能、补齐发展短板、转变发展方式、拓展发展空间、增进农民福祉、厚植发展优势。这既是协调推进“四个全面”战略布局中“全面建成小康社会”和“全面深化改革”的重要内容和关键一环,也是新形势下解决“三农”发展不平衡、不协调、不可持续问题的主动作为,更是中国“三农”领域的一场深刻变革,关系农业农村的长远发展。

二、坚持创新、绿色发展,促进农业规模质量效益生态同步提升

中国要强,农业必须强。农业强不强,从效果上表现为产出的农产品是否能够满足人们需求,达到供给数量充足、品种和质量契合消费者需要;从效率上则表现为较高的土地生产率、劳动产出率和资源利用率,解决当前成本居高、效益偏低、资源环境承载压力大和缺乏竞争力等问题,由目前的低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升,真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给,满足吃饱吃好吃营养安全的新需求,从而改变当前产量、进口量、库存量三量齐增的悖论局面。

(一)始终高度重视国家粮食安全

解决好吃饭问题始终是党治国理政的头等大事。改革开放以来中国粮食产量接连跨越3亿吨、4亿吨、5亿吨、6亿吨4个台阶,总产量居世界首位,人均占有量超过世界平均水平,有力回答了“谁来养活中国”的质疑。手中有粮,心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题,任何时候都不能放松。2013年12月,习近平总书记在中央农村工作会议上坚定明确地指出:“要坚持以我为主,立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。” (习近平:《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日),《十八大以来重要文献选编》(上),第660页。)

虽然农业供给侧结构性改革不追求粮食连续增产,但不是简单等同于压缩粮食生产,更不意味着可以忽视粮食生产。改革的目的是要在更高水平、更高质量上实现更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。不论何时,保障国家粮食安全,巩固和提升粮食产能都是改革的基本前提和重要任务。必须严守18亿亩耕地红线和稳定现有耕地面积,推动藏粮于地、藏粮于技的战略加快落地,加快构建新型农业经营体系,提高机械化、信息化水平,保护和提高粮食综合生产能力。防止借供给侧结构改革之名致使耕地锐减,谷物特别是口粮产量连年下降。确保谷物基本自给率(主要是稻谷、小麦和玉米三大类)在95%以上,2020年谷物综合生产能力不低于5.5亿吨,口粮(稻谷、小麦)自给率基本达到100%。在保证粮食生产优先顺序的基础上,善于利用国际国内市场和资源,适当进口和加快农业走出去步伐。同时高度重视节约粮食。总之,粮食作为一种战略物资,中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中。

(二)强化农业绿色可持续发展

推进农业绿色发展是农业发展观的一场深刻革命,也是农业供给侧结构性改革的主攻方向。一方面,中国粮食产量连续保持十几年大丰收的背后是日益透支的资源环境代价;另一方面,能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代,同样是对党执政能力的重大考验。

首先,调好调顺调优农业结构。把农业政策目标由满足数量增长为主转到数量质量生态并重上,优化产品结构、经营结构和区域结构,增加绿色农产品的有效供给。通过分类施策,重点建设好粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区。

其次,推行绿色生产方式。以提高农业供给质量为主攻方向,更加强调土地、资源的持续产出能力。在政策引导上,中央全面深化改革领导小组会议分别于2016年11月和2017年7月通过《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》,从制约农业可持续发展的重要领域和关键环节入手,突出绿色生态导向,加快推动落实相关农业补贴政策改革,创新有利于增加绿色优质农产品供给、降低资源环境利用强度、促进农民就业增收的体制机制。

再次,依靠科技创新增强发展动能。习近平总书记指出:“农业出路在现代化,农业现代化关键在科技进步。我们必须比以往任何时候都更加重视和依靠农业科技进步,走内涵式发展道路。”(《给农业插上科技的翅膀》,中新网2013年11月28日,http://www.chinanews.com/gn/2013/11-28/5559544.shtml。)2015年我国农业科技进步贡献率超过56%,这标志着中国农业发展已从过去主要依靠增加资源要素投入转入主要依靠科技进步的新时期。今后农业科技创新方向和重点,将由注重增加农产品产量转向更加关注质量、提供有效供给上。

(三)培育农业农村发展新动能

人地关系是决定农业生产力和生产关系的主要因素。改革开放以来,家庭联产承包责任制极大地解放和促进了农业生产力,但由于我国农户户均经营规模小而散,近年来劳动和土地成本增长趋势越发明显,农产品缺乏国际竞争力的局面愈演愈烈。只有创新体制机制,系统搭建农村经济体制改革的“四梁八柱”,将改革向纵深推进,回答好“未来谁来种地、怎么种地”,才能提升农业综合效益和竞争力。

人民有所呼,改革有所应,具有鲜明中国特色和时代特点的农村土地制度改革不断深化。截至2016年6月,全国2.3亿农户中,约30%、超过7000万农户已流转了土地,东部沿海发达省份这一比例更是超过50%,土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍 (《“三权分置”:农村改革又一重大制度创新》,《光明日报》2016年11月4日。)。为顺应城镇化进程中越来越多离土农民要求保留承包权、放活经营权的意愿,2013年7月,习近平总书记在湖北考察时首次提出:“深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系,土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全,要有利于增加农民收入。”( 《深化改革要处理好5大关系》,《人民日报(海外版)》2013年7月24日。)2016年4月,他在安徽小岗村主持召开的农村改革座谈会上再次就落实农村土地集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权的政策构想作了深刻阐述。2016年10月,《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》出台。“三权分置”将经营权从承包权里分离出来,允许经营权自由流转。从集体所有、家庭承包经营的“两权分离”到所有权、承包权、经营权的“三权分置”,这一土地制度的重大变化有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置,有利于加快转变农业发展方式,鼓励培育家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体发展适度规模经营,为发展现代农业提供坚实保障。同时,“三权分置”通过实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享,有利于促进分工分业,让流出土地经营权的承包农户增加财产收入,让新型农业经营主体实现规模收益。

与此相配套,协同发挥政府和市场“两只手”作用,以系列制度创新组合拳培育农业农村发展新动能。如统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点;深化农村产权制度改革,明晰农村集体产权归属,增加农民财产性收入,解决城镇化发展后顾之忧;加快农产品价格形成机制和收储制度改革,做好政策性粮食库存消化工作,解决资源错配和高库存问题;改革财政支农投入使用机制,精准投向,把钱用在刀刃上;加快农村金融创新,降低涉农主体融资成本;健全农村创业创新机制等政策措施,为促进农业提质增效,拓展农村发展空间奠定坚实基础。

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