莫斯科国际经济会议与英国对华贸易政策的调整
(1952—1957)

吴浩 刘艳斐
2017年12月20日15:50       来源:中国共产党历史网

〔摘要〕冷战爆发后,随着中华人民共和国的建立、朝鲜战争的爆发导致远东局势日益紧张,英国在美国的强大压力下被迫对中国实行了包含禁运在内的贸易管制政策。贸易管制政策既影响了英国的经济,也损害了香港与远东英联邦国家的利益。1952年莫斯科国际经济会议为英国扩大对华贸易、摆脱经济困境提供了重要契机。利用以私人名义参会的英国民间代表团,英国政府成功开辟了对华贸易的民间渠道,从而为后来英国调整对华贸易管制政策,尤其是废除“中国差别”奠定了坚实的基础。

〔关键词〕莫斯科国际经济会议;英中贸易;贸易管制 ;对华贸易禁运

中英贸易由来已久,鸦片战争后,英国通过与清政府签订一系列不平等条约,迅速占领中国市场,至20世纪初对华投资与贸易规模始终位居在华列强之首。然而,两次世界大战不仅严重影响了英国经济,而且使其在中国的传统贸易优势最终丧失。新中国成立后,如何重新占据中国市场,尽快恢复与扩大对华贸易,进而最大限度地维护在华经济利益,成为英国对华外交的重要考虑之一。然而,在全球冷战的两极格局下,英国不得不追随美国,对新中国实行禁运、限制出口等贸易管制措施(本文中“对华贸易管制”中的“管制”(Control)一词主要包含禁运(Embargo)和限制数量(Restrict)两层意思,其中禁运是管制的核心。对于英国政府明确规定不允许向中国出口的物资如军事武器等,则称为对华禁运;对于其他未明确表明是禁运还是限制数量的物资,则统称为对华贸易管制。)。对华贸易管制政策严重影响了英中贸易,并损害了英国与香港以及远东英联邦国家的利益。为了维护并实现自身利益的最大化,英国政府试图在不破坏英美同盟关系的基础上,最大限度地发展对华贸易以突破对华贸易管制的不利影响,而以恢复东西方贸易为宗旨的1952年莫斯科国际经济会议则为实现这一目标提供了契机。通过此次会议,英国代表团开辟了对华贸易的民间渠道,为对华贸易的持续扩大乃至英国最终调整对华贸易政策奠定了重要基础。

长期以来,关于1952年莫斯科国际经济会议的研究,国内外学者已有所涉及。国外学者的研究主要侧重于关注东西方贸易管制背景下莫斯科国际经济会议的召开及其意义,国内学者主要从中国的角度考察这一会议对中国打破封锁禁运的重要意义,而关于此次会议对英中贸易特别是英国对华贸易政策的影响则缺乏专门论述。本文主要运用英国外交部档案(Foreign Office,简称FO)、内阁文件(The Cabinet Papers,简称CAB)、美国对外关系文件(Foreign Relations of the United States,简称FRUS)、美国解密档案在线(U.S.Declassified Documents Online,简称USDDO)、珍稀原始典藏档案(Archives Unbound)以及目前中国外交部档案馆和上海市档案馆已经开放的档案和当事人回忆录等相关资料,从英国自身对华贸易政策的视角,探讨1952年莫斯科国际经济会议与英中贸易的扩大以及英国对华贸易政策调整之间的联系。

一、莫斯科国际经济会议前的英国对华贸易政策

冷战爆发后,以美国为首的西方国家对以苏联为首的社会主义阵营实施了经济制裁。1947年12月17日,美国国家安全委员会指示美国商务部对向苏东国家出口的战略物资和美国国内短缺物资实行严格的许可证制度,即R程序(RProcedures)。为了限制西欧与苏联的贸易尤其是战略物资的贸易,美国国家安全委员会决定将R程序管制对象扩大到西欧。1948年3月1日,R程序正式实施。1948年夏,杜鲁门政府在部际特别委员会(负责制定贸易管制清单)的建议下,制定了针对苏东国家实行全面禁运的“1A”清单和限制出口数量的“1B”清单(“1A”清单共计167种物资,主要包括用于生产或发展武器、弹药和战争工具的物资和设备,具有先进技术水平的样机和高技术产品,苏联集团扩大战争潜力必需而又短缺的原料或设备;“1B”清单共计288种物资,包括铅、铜、锌等工业原料和卡车、钢轨、火车等基础设施设备,属于具有高度重要性或高度战略性的物资。参见崔丕:《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会1945—1994》,东北师范大学出版社,2000年,第103页。)。此时,对正处于国共内战的中国,美国奉行“扶蒋反共”的对华政策。但随着国民党军队的节节败退,中共夺取政权已成必然,这使得美国不得不调整对华政策。为了分化未来中共政权与苏联的关系,加强西方国家与中国的经济联系,美国针对对华出口物资实施了与苏东国家相比较为缓和的贸易管制政策。这种缓和在1949年3月3日杜鲁门政府批准的NSC41号文件中得到了更具体的体现:除了军事武器,只对“1A”清单中的部分物资(具有直接军事用途的物资)实行全面禁运,对“1A”清单中的其他物资与“1B”清单物资则限制出口数量,以防止中国将这些物资转运到其他共产党国家(Note by the Executive Secretary of National Security Council (Souers), on United States Policy Regarding Trade with China, February 28, 1949, FRUS, 1949, Vol. IX,Part 2, pp.826-834.)。1949年3月5日,中共七届二中全会召开,先后确立了“打扫干净屋子再请客”“另起炉灶”的外交政策。这使得美国决心加强对华战略物资的出口管制,并以经济与军事援助为条件,要求盟国紧密配合。由于英国治下的香港是西方国家对华贸易最重要的转运港口,因此美国在推行对华贸易管制政策时极力寻求获得英国的支持。3月22日,美国国际贸易政策局执行局局长马丁(Edwin W.Martin)向英国驻美大使馆表示,美国计划将R程序管制的对象扩大到中国,并希望能得到英国及其治下的香港的合作。( Memorandum of Conversation, by Mr.Stephen C.Brown of the Division of Commercial Policy, March 22, 1949, FRUS, 1949, Vol.IX, Part 2, pp.834-837.)

当时,英国在对华贸易问题上面临极为复杂的矛盾选择。一方面,由于中国是亚洲最具潜力的市场,而英国在华已经拥有将近3亿英镑的投资,英国政府希望继续与中国保持经贸联系。早在1948年12月9日,英国外交大臣贝文(Ernest Bevin)就向内阁建议:“不到万不得已,我们都应该竭尽所能地留在中国与中共建立事实上不可避免的联系,并调查继续与中国开展贸易的可能性。”( C.P.(48) 299, Recent Developments in the Civil War in China, December 9, 1948, CAB129/31, The National Archives, London.)这一点对缓解二战后英国严峻的经济形势显得尤为重要。此外,英国也担心过度敌视新中国会刺激中共,进而危及自身在香港的利益。贝文指出:“如果共产主义中国想要对香港实行经济冷战,完全可以通过煽动罢工使得香港经济陷入瘫痪。” (C.P.(48) 299, Recent Developments in the Civil War in China, December 9, 1948, CAB129/31.)另一方面,出于反共意识形态和香港防卫的考虑,英国政府同意对华禁运军事武器。但考虑到自身的经济利益以及香港的转口港地位,并不赞成对军事武器以外的其他物资实行对华贸易管制。

为了既不得罪美国又能最大限度地维护自身利益,英国外交部于1949年4月5日向美国国务院声明,对华出口实行管制(出口许可证制度)应该是英国不得已而为之的选择,即使实行出口管制,也应该只限于中国特别需要的物资,并且需要得到其他国家和远东转运港的配合,否则英国不会管制这类物资的对华出口(The British Embassy to the Department of State, April 5, 1949, FRUS, 1949, Vol.IX, Part 2, pp.837-841.) 。

然而,面对英国的不同意见,美国并没有放弃劝服英国追随美国扩大对华贸易管制范围。4月21日,美国国务卿艾奇逊(Dean G.Acheson)指示美国驻英大使馆向英国提议“美英共同发表一份声明,向中共表明西方有能力管制重要商品的对华出口”( The Department of State to the British Embassy, April 21, 1949, FRUS, 1949, Vol.IX, Part 2, pp.844-845.)。5月31日,英国驻美大使馆回复:“英国不反对实施某种程度的对华贸易管制,但希望更多的西欧国家和远东转运港采取一致行动。”( The British Embassy to the Department of State, May 31, 1949, FRUS, 1949, Vol.IX, Part 2, pp.847-849.)6月24日,美国驻英大使道格拉斯(Lewis W.Douglas)代表美国要求英国政府对“1A”类物资与“1B”类物资的对华出口实行管制,同时香港和新加坡按照英国标准扩大出口许可证管制的范围和程度 (The Ambassador in London (Douglas) to the Secretary of State, June 24, 1949, FRUS, 1949, Vol.IX, Part 2, p.861.)。对于美国的要求,7月26日,英国外交部作出以下几点回复:(1)除非法国、比利时等国实施同样的管制,否则英国拒绝对“1A”类物资的对华出口实行管制,同时也不会管制香港和新加坡向苏东国家和中国转运“1A”类物资;(2)英国拒绝对“1B”类物资的对华出口实行管制,但会密切关注其出口情况并与美国交换信息 (The Ambassador in the United Kingdom (Douglas) to the Secretary of State, July 26, 1949, FRUS, 1949, Vol.IX, Part 2, pp.866-867.)。

英国的态度引起美国的强烈不满。7月29日,艾奇逊愤怒地指出,英国的对华贸易管制方案就连绝对必要的最低限度也没有满足,只管制“1A”类物资并不能威胁中国经济的发展,如果对“1B”类物资也不实行管制,就等于放弃了保护西欧国家在中国乃至远东利益的唯一手段( The Secretary of State to the Ambassador in the United Kingdom (Douglas), July 29, 1949, FRUS, 1949, Vol.IX, Part 2, pp.867-868.)。对此,英国外交大臣贝文则认为管制给英国造成的经济损失远远大于美国,即使英国对华管制的范围只限于“1A”类物资,美国也不应指责英国( C.P.(49) 180, Memorandum by Mr.Bevin on China, August 23, 1949, CAB129/36.)。1949年10月1日,中华人民共和国成立。10月2日,苏联立刻宣布承认新中国并成为第一个与之建交的国家,中苏之间的亲密互动表明中共向苏联“一边倒”的倾向愈发明显。在这一局势下,美国最终向英国作出让步,基本同意英国提出的方案。10月11日,美英就英国对华贸易管制达成最终协议:(1)在法国、比利时等国家及其远东殖民地保证采取一致行动的前提下,英国同意对华管制“1A”类物资出口,并且指示香港和新加坡对中共禁运军事作战物资;(2)英国暂时仍然不会管制“1B”类物资的对华出口,但会对此予以密切关注并与美国交换情报 (The Secretary of State to Certain Diplomatic and Consular Officers, October 11, 1949, FRUS, 1949, Vol.IX, Part 2, pp.880-884.)。

1950年6月25日,朝鲜战争爆发,远东局势变得更加紧张,美国利用这一机会加紧推动各盟国对华实施全面禁运战略物资。6月29日,艾奇逊要求英国直接对朝鲜和中国全面禁运战略物资,无需等待法国等国采取行动 (Record of Conversation, Memorandum by Roger Markins, June 29, 1950, Control of Exports of Strategic Materials to China and North Korea, Folder 2, FO371/83365, The National Archives,London.)。在这一背景下,英国政府不得不加强了对华贸易管制。7月10日,英国内阁决议授权贸易委员会(Board of Trade)拒绝向中国颁发战略物资的出口许可证,并在7月14日指示港英政府和新加坡政府停止对华出口战略物资(C.M.(50) 46th Conclusions, Minute 2, Korea, Strategic Exports to China, July 17, 1950, CAB128/18.贸易委员会是英国在冷战时期对外贸易管制政策的重要执行部门,主要负责发放英国商品的出口许可证并监督英国商人对共产主义国家的贸易。)。在美国的压力下,9月18日,英国内阁会议又决定将安装设备、运输设备等45种物资增补列入“巴统”(COCOM)I类和II类清单 (1950年1月9日,美英法意荷比六国召开会议,成立“对共产党国家出口管制统筹委员会”(Coordinating Committee for Export Control to Communist Asia,简称COCOM)。由于该机构总部设在巴黎的美国驻法大使馆内,因此又被称为“巴黎统筹委员会”或简称“巴统”。1949年11月14日至23日,美英法意荷比六国召开会议,与会国同意制定国际安全管制清单(International Security List,简称IL),共分为三类:IL/I属于完全禁运的物资;IL/II属于限制出口数量并交换实际出口情况的物资;IL/III属于仍在讨论但都没有取得一致看法、留待以后协商的物资。其中,英法建议的共同管制清单中的126种物资列入IL/I,除邮轮以外的商船这一类物资列入IL/II,其余17种物资列入IL/III。参见崔丕:《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会1945—1994》,第136—141页。),作为紧急措施,对中国和朝鲜实行贸易管制(Brief for the Debate on Export of Heavy Machine Tools and Raw Materials, September 18, 1950, FO371/87213.Cited from Wenguang Shao, China, Britain and Business: Political and Commercial Relations, 1949-1957, London: Macmillan, 1991, p.92.)。10月17日,美英法三国会议决定在美国“1B”类物资中,只有47种留待以后协商,其他均被列入“巴统”I类和II类清单 (The Ambassador in France (Bruce) to the Secretary of State, November 30, 1950, FRUS, 1950, Vol.IV, p.246.)。至此,受朝鲜半岛局势和美国施压的影响,英国对华禁运范围由“1A”清单的军事作战物资扩展到“1B”清单中的部分战略物资,对华限制出口数量的物资种类也明显增多。由于战略物资与非战略物资的区分不甚清晰,英国政府在美国的压力下不得不将更多的非战略物资列入对华贸易管制范围。

1950年10月25日,中国人民志愿军入朝参战,加快了美国对华全面禁运措施的出台与实施。12月3日,美国商务部决定无限期终止发放一切美国商品的对华出口许可证,对香港和澳门的出口同样适用这一规定,同时禁止从美国出发的贸易船只向中国输送物资 (Report by the Department of Commerce of Actions Taken by the Department of Commerce in Consultation with the Department of State and Defense and other Government Agencies on Trade with China, December 4, 1950, FRUS, 1950, Vol.VI,pp.672-673;《中华人民共和国经济档案资料选编(对外贸易卷)1949—1952》(中),经济管理出版社,1994年,第449页。)。 1951年2月10日,美国国家安全委员会通过NSC104号文件,正式提出对华实施全面禁运的政策 (Memorandum by the Executives Secretary of the National Security Council (Lay) to the National Security Council, February 12, 1951, FRUS, 1951, Vol.I, pp.1023-1034.)。具体而言,这一政策的主要内容包括:禁止美国向中国出口一切物品;禁止悬挂美国国旗的船只或飞机进入任何中国港口;禁止美国船只或飞机进入任何中国港口;对于任何与中国开展贸易,并向其运送物资的外国船只,美国拒绝提供加油服务;禁止从中国进口一切产品;为了防止中国通过转口贸易获得美国的物资,对美国向香港、澳门以及苏联与东欧国家出口物资实行严格的许可证制度( Report to the National Security Council by the NSC Planning Board, May 25, 1953, FRUS, 1952–1954, Vol.I, Part 2, p.970.)。除此之外,美国还计划操纵联合国大会通过对华禁运战略物资决议,并以援助为条件要求更多国家参与对华禁运。然而,美国的全面禁运政策并未得到英国的支持。1950年12月12日,英国首相艾德礼(Richard Attlee)在访问美国时抱怨道:“经济封锁并不会严重影响中国,相反会造成香港、印度支那和马来西亚的混乱,进而伤害西方国家的利益。”( C.M.(50) 85th Conclusions, Minute 3, Prime Minister’s Visit to Washington, December 12, 1950, CAB128/18.)1951年4月3日,英国内阁明确指出:“联合国可以对中国实施有选择性的战略物资禁运,英国不会接受除此之外的任何经济制裁措施。” (C.P.(51) 100, Additional Measures by the United Nations against China, Memorandum by the Secretary on State for Foreign Affairs, April 3, 1951, CAB129/45.)美国深知只有得到英国的支持才能推动联合国通过对华禁运决议,为此自己必然要作出妥协。在5月3日的联合国额外措施委员会(the Additional Measures Committee)会议上,美国代表格罗斯(Gross)建议:“在联合国大会通过对华禁运决议后,各国可在该决议下自行决定实行禁运的战略物资清单。”( Statement by the United States Representation on the Additional Measure Committee (Gross), May 3, 1951, FRUS, 1951, Vol.VII, Part 2,pp.1980-1983.)考虑到美国政府的让步和当时紧张的局势,英国只好配合美国的计划。5月18日,在美国的主导下,美英联合操纵联合国大会通过对华禁运决议 (Resolution 500 (V), Adopted by the United Nations General Assembly, May 18, 1951, FRUS, 1951, Vol.VII, Part 2,pp.1988-1989.英国政府对该决议的解释与美国政府不尽相同,英国对华禁运的物资主要是军事物资和战略物资,但拒绝对运输机械设备进行禁运。参见崔丕:《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会1945—1994》,第278页。),从而推动更多的西方国家对中国进行了战略物资的禁运。

由于新中国成立、朝鲜战争爆发以及中国人民志愿军参战造成远东局势的变化,美国不断加强对华贸易管制并最终对中国实施了全面禁运。同时,美国不断施加压力,要求英国等盟国加强对华贸易管制政策。在美国的压力下,英国及其统治下的香港不得不制定《输出统制令》《1950 年输出管制法令》《1951年禁止出入口法令》《1952年禁止出入口补充法令》等一系列严格的对华贸易管制法令,从而将对华贸易管制的范围从最初的军事武器禁运扩大至战略物资禁运,甚至为迎合美国的需要,将大批非战略物资(如纺织品、汽车、汽油桶、钢铁制品)也纳入禁运范畴( Extract from House of Commons Debates, May 7, 1951, Economic Sanctions against China, United States Embargo on Exports to China Either Direct or through Hong Kong, Determination of Lists of Prohibited Strategic Materials for Export to China, Measures to Enforce the Embargo, Control of Exports from Hong Kong to Formosa (Taiwan), AprilMay 1951, Folder 7, FO371/92278.)。美英对华贸易禁运与管制政策直接影响了英国自身的经济利益以及香港的转口港地位。首先,对华贸易管制政策严重影响了英中两国的进出口贸易。由于1949年后英国对华出口产品主要包括钢铁、铜等金属及其制品以及机床、发电装置、汽车、纺织机、拖拉机、船只、仪器、化学品、药品等 (如从1950年英国对华出口结构来看,仅铜及其制品就占了英国对华出口总额的54.74%。Memorandum on Effects of Economic Sanctions against China by N.C.C.Trench, December 2, 1950, United Kingdom Trade Policy with Communist China, Activities of Various Firms in connection with Exports to China, 1950, Folder 1, FO371/83386.),严格的贸易管制将上述物品大多列入禁运范畴,因此英国对华出口大大减少( 500.008.1 Economic Policy Talks (Including DullesEden Talks),June 12, 1953, Records of the Office of Chinese Affairs, 1945-1955 Section, Chinese Civil War and U.S.China Relations, Archives Unbound, SC5001273467.)。据统计,从1950年到1951年,英国对华出口总值下降109.3%,对华进口总值下降101.2% (根据外贸部计划局统计数据计算所得,具体数据可参见董志凯:《跻身国际市场的艰辛起步》,经济管理出版社,1993年,第176页。)。其次,对华贸易管制使许多在华英资企业的生意萧条,相继破产,最终不得不撤出中国。受此影响,英国放弃的在华资本额在2亿至2.5亿英镑之间( Evan Luard, Britain and China, London: Chatto and Windus, 1962, p.141.)。贸易受阻和在华商业的损失加重了原本因二战早已恶化的英国经济,导致英国国内的民用工业滞销危机和美元外汇危机,进而不利于战后英国经济的复苏。最后,香港的转口港地位也受到严重影响。一方面,对华贸易管制尤其是美国对香港的禁运阻碍了香港从美日两国以及欧洲国家的进口贸易,从而引发了进口商品物价的上涨,而物价上涨又导致香港市场的混乱以及银行业务的瘫痪。由于众多订货合同取消,贸易商承受的损失更是高达2亿港元,整个香港经济岌岌可危。(《中华人民共和国经济档案资料选编(对外贸易卷)1949—1952》 (中),第590—594页。)另一方面,贸易管制也阻碍了香港的进出口贸易与转口贸易。从1951年7月起,香港对中国内地以及对美国、西欧和东南亚的贸易均大为减少。从1951年到1952年,香港对外贸易总值下降28.2%,其中进口总值下降22.4%,出口总值下降34.6% (张作乾:《香港对外贸易》,中山大学出版社,1999年,第361页。)。香港与内地的贸易和转口贸易受到的影响最为严重。据统计,从1951年到1952年,香港对内地出口从16.038亿港元下降到5.2亿港元,下降了208.4%(董志凯:《跻身国际市场的艰难起步》,第150页;《香港经济年鉴1981》,香港经济导报出版社,1981年,第16—17页;Note for the Prime Minister on Hong Kong’s Trade with China by E.E.Tomkins(Foreign Office), May 5, 1951, Economic Sanctions against China, United States Embargo on Exports to China Either Direct or through Hong Kong, Determination of Lists of Prohibited Strategic Materials for Export to China, Measures to Enforce the Embargo, Control of Exports from Hong Kong to Formosa (Taiwan), AprilMay 1951, Folder 7, FO371/92278.)。与此同时,转口贸易总额也从38.83亿港元下降到22.21亿港元,减少了42.8%(张作乾:《香港对外贸易》,第255页。)。

1951年10月26日,丘吉尔再次当选为英国首相,保守党政府执政之初面临严峻的国内经济形势,贸易管制政策尤其是对华禁运政策在很大程度上加剧了英国国内民用工业品滞销危机。在这种情况下,如何突破对华贸易管制的不利影响,扩大对华贸易,被英国政府视为摆脱经济困境的重要手段之一。然而,由于朝鲜战场的局势以及美英特殊同盟关系的存在,英国难以公然违背美国主导的对华贸易管制政策。在这一背景下,1952年召开的莫斯科国际经济会议为英国突破对华贸易管制政策的不利影响、扩大对华贸易乃至最终调整对华贸易政策提供了重要契机。

二、莫斯科国际经济会议的召开与英国对华贸易民间渠道的建立

朝鲜战争爆发后,在美国的推动下,西方国家对社会主义阵营实施的贸易禁运愈演愈烈,不仅使中国和苏东国家遭受巨大经济损失,而且严重影响了二战后处于恢复阶段的西方国家的经济状况。1951年1月26日,英国内阁会议就对华贸易管制政策进行评价时指出:“对华经济制裁给中国造成的伤害远远小于西方国家。”(C.M.(51) 9th Conclusions, Minute 1, Korea, January 26, 1951, CAB128/19.)同时,东西方国家的许多进步人士积极呼吁召开一次国际经济会议,以恢复东西方国家的正常贸易。此次国际经济会议从发起到召开前后历经一年多。1951年2月,世界和平理事会在柏林召开会议,经过讨论,定于当年的10月1日在莫斯科召开一次国际经济会议。由于会议地点、会议内容等诸多问题无法确定,这一设想直到1951年10月底仍未实现。1951年10月27日和28日,来自苏联、中国、波兰、法国、英国、联邦德国、意大利、日本、巴西、印度等21个国家的商界人士参加了在丹麦召开的哥本哈根会议。鉴于冷战格局下日趋恶化的国际经济关系使多数国家人民生活水准受到危害,参加这次会议的代表决定于1952年4月3日至12日在莫斯科召开国际经济会议,并组建了国际经济会议发起人委员会。1952年1月10日至12日,国际经济会议发起人委员会在莫斯科举行筹备会议,确定参加国际经济会议各国代表团总名额为443人,社会主义国家129人,资本主义国家314人(中国国际贸易促进委员会编:《莫斯科国际经济会议与中国》,1952年,第24、17页;《中共党史资料》第98辑,中共党史出版社,2006年,第139页。)。

对于即将召开的莫斯科国际经济会议,英国商界人士表现得十分积极,但无论是在野的工党还是执政的保守党,都反对公开派遣官方代表参加此次会议。这是因为他们普遍担心公然派遣代表参会有可能招致美国的不满。早在会议筹备期间,美国国务院就渲染莫斯科国际经济会议抨击美国的经济政策,应坚决阻止西方国家参加这次会议(The Secretary of State to Diplomatic and Consular Offices, August 25, 1951, FRUS, 1951, Vol.IV, Part 2, pp.1273-1275.)。冷战后英国与美国的特殊关系使得英国政府不敢公然违背美国的意愿。尽管如此,为了维护自身的经济利益,英国政府并没有反对国内商界人士与国会议员以个人名义参加此次会议。1952年6月27日,英国贸易委员会官员莱文斯(S.H.Levins)在致外交部官员麦肯齐(Mackenzie)的信中即暗示了英国政府对国内商人参加莫斯科国际经济会议的默许态度:“如果条件允许,英国商人可以和苏联以及中国开展非战略物资的贸易。英国政府非常希望看到诸如此类非战略物资的贸易,如果商人需要的话,英国政府也会给出帮助和支持,但是去莫斯科的这些贸易代表并不会比其他商人得到更多的政府支持。”( From Board of Trade to Foreign Office, June 27, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, JuneOctober 1952, Folder 3, FO371/99320.)

从此信可以看出,虽然英国政府不敢公开支持此次会议,但也不愿错失与中国、苏联等社会主义国家发展贸易的机会。与英国政府的态度不同,中国政府不仅明确表示支持此次会议,而且积极参与了该会议的筹备工作。中国外交部认为:“此次国际经济会议可能促使突破资本主义国家,首先是美国的统治集团所建立的对苏联、中国、人民民主国家的贸易封锁。”(《提名关于参加莫斯科国际经济会议事》(1951年8月23日),中国外交部档案馆藏,档案号113-00147-01(2)。)

1952年4月3日,莫斯科国际经济会议在莫斯科工会大厦如期召开,由国际经济会议筹备委员会秘书长香贝朗致开幕词。英国代表团有30人出席,由波以德·奥尔勋爵(Lord John Boyd Orr)担任主席,包括以个人名义参会的保守党议员戴维斯(H.Davies)、工党议员西弗尔曼(Sidney Silverman)等人。中国代表团有25人出席,由当时的中国人民银行行长南汉宸担任团长,贸易部副部长雷任民担任副团长,中国进出口公司总经理卢绪章等人与会。此次国际经济会议主要采取全体大会和小组会议两种形式。全体大会主要讨论了关于“经由各国间和各种制度间的和平合作,经由发展各国间的经济关系来寻求改善人民生活状况的可能性”的问题。(《国际经济会议四月三日会议详情》,《人民日报》1952年4月7日。)小组会议则主要围绕发展国家贸易、促进国际经济合作解决社会问题以及经济落后国家问题等内容展开。

会议期间,英国代表团团长波以德·奥尔勋爵、企业界代表佩里(J.Perry)和英国工会领袖沃恩(H.Wann)等先后在各小组会议上作了发言。波以德·奥尔勋爵在发言中暗示英国此时急需扩大对外贸易以摆脱经济困境。他指出:“每个国家都需要国际贸易。就英国而言,我们仍需要进口60%的粮食,我们必须进口原材料,为了支付进口费用,我们必须找到出口的市场,扩大国际贸易是英国发展的动力。”( Committee for the Promotion of International Trade, International Economic Conference in Moscow, April 3-12, 1952, Moscow: Committee for the Promotion of International Trade, 1952, p.80.)沃恩在发言中也提到:“受到政治影响的贸易管制是一个非常严重的问题,贸易管制造成了极高的失业率,东西方贸易量远远低于战前水平。”(Committee for the Promotion of International Trade, International Economic Conference in Moscow, April 3-12, 1952, p.181.)雷任民对此表示赞同,他指出:“中英输出入额最高时期曾年达两亿余美元,但到现在,中英贸易在数量上已减少了90%以上。”(Committee for the Promotion of International Trade, International Economic Conference in Moscow, April 3-12, 1952, p.111.)

为了给东西方国家代表的接触提供方便,莫斯科国际经济会议每天的会议时间通常保证在三四个小时左右,且“会议召开过程中强调更多的是商业合约和贸易协定,而不是讲话和决议” (Alec Cairncross, “The Moscow Economic Conference,” Soviet Studies, Vol.4, No.2 (Oct 1952), p.114.)。会议期间,英国代表与参会的社会主义国家代表进行了广泛接触,其中贸易市场庞大的中国无疑是英国贸易代表争取的最重要对象。4月10日,奥尔勋爵在致电英国贸易委员会时指出:“两国商人的接触不仅可以消除英中两国的误会,而且可以扩大两国之间的正常贸易。”( From Moscow to Foreign Office, April 10, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, FebruaryJune 1952, Folder 1, FO371/99318.)另据当时参加会议的中国代表陈瀚笙回忆:“4月3日,英国和法国代表来找我们谈大豆、桐油的出口问题。另外英国人表示愿意卖给我们火车头,但须三年才能交货……英国人提出要将他的纺织品运到中国来换取煤炭,对于大豆、猪鬃,他们也甚需要。”(陈翰笙:《四个时代的我·陈瀚笙回忆录》,中国文史出版社,2012年,第95—96页。)对于英国代表的诸多提议,中国代表团都给予了积极回应。中国代表团始终牢记周恩来总理的指示:“参加这样的国际经济会议机会难得,不能放弃。在那里,同外国代表团交往的面要宽一些,争取打开我们同西方国家贸易往来的局面。”(《周恩来年谱(1949—1976)》(上),中央文献出版社,1997年,第218—219页。)两国代表团在会议期间的积极交流为《中英贸易协议》(Trade Agreement between China and U.K.)的最终签订、英中贸易的扩大以及英国对华贸易民间渠道的建立奠定了重要基础。

经过交流与谈判,4月8日,英国代表团成员劳芮麦(Lorimer)和中国代表团成员卢绪章交换了临时起草的《中英贸易协议》。协议书包含的备忘录具体陈列了双方代表团同意互相买卖的商品及其比例,备忘录的主要内容是:“买卖双方的货品价值须遵照买卖各别总值的下列百分比,比例按照总值计算:一、英国售给中国:纺织品占百分之三十五,包括毛条、呢绒、棉纱、棉布、原毛、毛纱、人造丝;化学药品占百分之三十,包括各种化学药品;金属占百分之三十五,包括除铜及铝以外之各种金属。二、中国售给英国:煤、猪鬃、猪肠衣等占百分之二十五;冻蛋、带壳蛋、蛋制品占百分之二十;某些经过同意的中国产品占百分之五十五。” (From Moscow to Foreign Office, April 10, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, FebruaryJune 1952, Folder 1, FO371/99318;《盛丕华关于莫斯科国际经济会议经过的记录》(1952年),上海市档案馆藏,档案号C48-2-384-141。)

尽管备忘录提到了化学药品和金属等重要物资,但是为了规避风险,英国代表团多次强调这些化学药品和金属的出口不能违反英国当前的出口许可证制度(不能超过限定数量)。协议书交换后,英国代表团随即致电英国外交部,寻求英国政府的批准:“我们和中国代表就今年双方各实现价值1000万英镑的商品贸易起草了临时合约。英国用纺织品、金属和化学品平等交换中国的煤炭、蛋制品、猪鬃、猪肠衣、黄豆和植物油等。所有已达成的贸易合约中的商品不会违反当前的出口许可证制度。”( From Moscow to Foreign Office, April 8, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, FebruaryJune 1952, Folder 1, FO371/99318.)

英国政府在接到电报后立刻召开内阁会议,贸易委员会主席桑尼克罗夫特(Peter Thorneycroft)建议如下回复:“英国早就准备与中国进行上述商品的贸易,必要的话,可以通过香港或上海的英国商人签订贸易协定。如果中国急需与英国贸易,英国政府也愿意通过官方渠道(驻华临时代办)与中国达成贸易协定。”( C.C.(52) 39th Conclusions, Minute 1, EastWest Trade, Exports to China and the Soviet Union, April 8,1952, CAB128/24.)内阁和外交部对贸易委员会的建议表示认同,随即指示英国代表团向中国代表团转达英国政府的态度:“英国一直都愿意与中国进行原毛、羊毛、棉布和人造纺织品以及其他商品的贸易,并以此来换取中国的商品,诸如蛋制品、桐油和猪鬃等非战略物资。” (From Foreign Office to Moscow, April 8, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, FebruaryJune 1952, Folder 1, FO371/99318.)

英国政府认为,该协议不仅可以扩大与中国的正常贸易、缓解国内的经济困境,而且在一定程度上可以加强与中国政府的联系,并离间中苏关系。1952年9月26日,英国外交部官员约翰斯顿(C.H.Johnston)致电驻华临时代办兰姆(L.H.Lamb),表示:“我们愿意和中国开展所有贸易(战略物资除外),这不仅是为了满足英国自身的经济发展,同时也是出于政治考虑。西方国家通过与中国建立直接的贸易联系,能够增强中国对西方国家的依赖,这在一定程度上能够离间中苏关系。”( From Foreign Office to Peking, September 26, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, JuneOctober 1952, Folder 3, FO371/99320.)

1952年4月12日,中英双方代表团正式签署《中英贸易协议》。根据这一协议第五条规定“为具体执行此协议,关于售出与购入之商品数量,价格及规格,交货时间及地点等事,由双方派遣代表在柏林谈判,并在彼处签订个别合同”(《中华人民共和国经济档案资料选编(对外贸易卷)1949—1952》(中),第634页。),莫斯科国际经济会议结束不久,英国代表佩里等人在得到英国贸易委员会同意后,于6月7日至9日与中国驻东柏林代表就纺织品等贸易进行了谈判,并于6月9日签订了中英第一批售货合同。英国首席谈判代表西弗尔曼(由参加莫斯科国际经济会议的英国代表团团长波以德·奥尔勋爵任命)和中国进出口公司经理卢绪章分别代表两国在协议书上签字,并发表了联合声明。声明主要内容如下:

关于总值350万英镑的纺织品的数量和种类,已经达成如下的协议:毛条170万英镑。原毛30万英镑。棉纱90万英镑。毛纱30万英镑。人造丝30万英镑。

关于化学货品,也达成了相似的协议;有机化学品75万英镑,工业化学品110万英镑,医疗化学品115万英镑。 (中国国际贸易促进委员会编:《莫斯科国际经济会议与中国》,第119—120页。)

由于英中代表团在会议上的“亲密”接触,英国政府在会后同意英国代表团访问北京和上海。对于英国代表团访华,英国外交部致信英商中华协会 (China Association,国内学界一般译为“中国协会”,是与英国政府保持密切关系的商业团体。这里沿用英文档案中使用的中文译法。)表示:“这次访问有助于改善英中贸易局势和在华英资企业的地位,如能在中国建立贸易代表机构则最好不过。”( From Foreign Office to China Association, April 22, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, FebruaryJune 1952, Folder 1, FO371/99318.)此外,驻华临时代办兰姆也致电英国外交部,建议英国代表团访问上海时与当地的英国商会(British Chamber of Commerce,英国最大的工商社团)进行会谈,以从那里获得中国当前的贸易形势以及与中国贸易的建议 (From Peking to Foreign Office, April 23, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, FebruaryJune 1952, Folder 1, FO371/99318.)。1952年4月25日,麦克利兰等七人组成的英国代表团对北京进行了访问,之后又抵达上海进行访问。访问期间,英国代表受到了中国政府的热情招待,并与上海的英国商会进行会话交流。来访的英国女子服装制造商斯莱特尔在谈到对新中国的印象时表示:“在相当时间内,中国必将成为世界上最大的制成品市场及粮食和原料的输出者。并且由于澳洲、阿根廷和美国粮食供应的萎缩,英国将需要中国的粮食来代替。” (中国国际贸易促进委员会编:《莫斯科国际经济会议与中国》,第158页。)英国代表对中国的访问肯定了中国市场的巨大潜力,增强了英国政府与国内商人和中国开展贸易的决心和信心。同时,这次访问也为英国继续扩大对华贸易进而调整对华贸易政策奠定了基础。

为了巩固莫斯科国际经济会议的贸易成果,开辟中国与西欧国家的贸易渠道,1952年4月底,中国在东柏林建立了中国进出口公司办事处。5月4日,中国国际贸易促进委员会在北京正式成立,卢绪章出席了成立大会,南汉宸担任主席,冀朝鼎任秘书长。对于中国进出口公司在东柏林设立办事处,英国政府一方面表示欢迎,另一方面却依然感到难以满足自己迫切扩大对华非战略物资贸易的期望。8月30日,贸易委员会官员莱文斯在致外交部官员约翰斯顿的书信中强烈表露了这一情绪:“我们不止一次地告诫和中国以及莫斯科国际经济会议有联系的商人,中国设在东柏林的中国进出口公司是一个麻烦事,如果他们(指中国——笔者注)想要与英国贸易,完全可以在伦敦设立这样的机构。” (From Board of Trade to Foreign Office, August 30, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, JuneOctober 1952, Folder 3, FO371/99320.)对此,外交部官员约翰斯顿的态度则显得稍许谨慎,“如果中国进出口公司在伦敦设立代表处必然会为英中贸易提供方便”,但同时也一定会引起美国对英国的不满,因此应谨慎对待 (Memorandum for British Trade with China: Chinese Trade Representation in London by C.H.Johnston, September 4, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, JuneOctober 1952, Folder 3, FO371/99320.)。9月19日,外交部正式回复莱文斯:“考虑到朝鲜半岛的局势和即将召开的联合国大会,与中国有关的任何贸易问题都值得再讨论。因此,在联合国大会召开之前,我们最好不要就中国进出口公司在伦敦设立代表处一事做出最后决定。” (From Foreign Office to Board of Trade, September 19, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, JuneOctober 1952, Folder 3, FO371/99320.)与此同时,参加莫斯科国际经济会议的英国代表团成员组建了英国国际贸易促进委员会(British Council for the Promotion of International Trade)。该会作为一个非盈利性的民间组织,旨在通过消除地区和其他壁垒(贸易管制)来促进国际贸易发展,波以德·奥尔勋爵担任该会主席,副主席为罗宾逊夫人(John Robinson),伯格(Roland Berger)担任行政秘书。在两国的国际贸易促进委员会等商贸组织的推动下,莫斯科国际经济会议开辟的英中民间贸易的渠道得到进一步扩大,英中两国的贸易联系越来越密切。

在莫斯科国际经济会议的推动下,1952年4月后,英中贸易得到相当大的发展。根据英国贸易委员会在1952年8月的报告,“莫斯科国际经济会议后,英国对中国的进出口总额超过了200万英镑,其中包括已经发往中国的价值75万英镑的纺织品和化学药品”( Memorandum by C.H.Johnston, August 23, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, JuneOctober 1952, Folder 3, FO371/99320.)。为了扩大对华贸易,英国贸易委员会还发放了价值150万英镑左右的其他种类的非战略物资的出口许可证 (The Manchester Guardian, September 11, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, JuneOctober 1952, Folder 3, FO371/99320.)。在对华贸易管制的大背景下,英国对华出口主要是非战略物资,但这对促进英中两国的经济发展依然起到了重要作用。同时,英中贸易的发展也促进了香港与内地的贸易往来。例如,1952年6月,美国中央情报局的一份情报报告就指出,在香港,美国发现有大批悬挂英国国旗的船只和中国内地进行“非法”贸易 (Office of Current Intelligence (OCI) Digest, No.OCI 6421, June 17, 1952, USDDO, HRTBMN694975557.)。1952年8月29日,英国《每日电讯报》报道:“香港与中国内地的贸易在7月份几乎达到了770万英镑,进口总额超过440万英镑,出口总额超过326万英镑,这是自去年12月以来的最好数据。” (The Daily Telegraph, August 29, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, JuneOctober 1952, Folder 3, FO371/99320.)

莫斯科国际经济会议后,英国商人与中国的贸易交流变得更加频繁,并得到了英国政府的认可与鼓励。9月初,曾参加过莫斯科国际经济会议的伦敦出口公司董事长佩里计划邀请中国进出口公司的代表参加在伦敦举行的机床展览会,并征询英国政府的意见。9月15日,莱文斯在致约翰斯顿的信中提到了贸易委员会对伦敦出口公司的回复:“我们很欢迎中国贸易代表参加展览会,长期以来,我们对向中国出口非常感兴趣。” (From Board of Trade to Foreign Office, September 15, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, JuneOctober 1952, Folder 3, FO371/99320.)英国外交部对此回复:“我们已经了解伦敦出口公司邀请中国进出口公司参观机床展览会的计划,我们赞同你们的回复。”( From Foreign Office to Board of Trade, September 29, 1952, Increase in AngloChinese Trade as a result of Agreements Reached between the Chinese and British Trade Delegations Attending the International Economic Conference in Moscow; Problems of Exporting to China, JuneOctober 1952, Folder 3, FO371/99320.)

综上所述,通过《中英贸易协议》和中英第一批售货合同的签署,以及随后中英商务代表团互访,中国进出口公司办事处、中国国际贸易促进委员会、英国国际贸易促进委员会的相继建立,1952年莫斯科国经济会议实际上在美国主导的对华贸易禁运的恶劣环境下开拓了一条对华贸易的民间渠道。由于严格的对华战略物资禁运政策导致英中贸易大幅下降,英国政府试图通过发展民间对华非战略物资贸易来弥补这一损失,并由此缓解国内的民用工业品的滞销危机。1952年莫斯科国际经济会议恰好为英国政府实现这一目标提供了契机。

三、莫斯科国际经济会议后英国对华贸易政策的调整

莫斯科国际经济会议推动了英中两国非战略物资贸易交往,以及中国与其他西方国家贸易的扩大。美国充分注意到莫斯科国际经济会议后中英两国贸易活动的新动向,以及中西方贸易扩大的新局面(511.13 Trade With Other Countries, December 5, 1952, Records of the Office of Chinese Affairs 1945-1955 Collection, Chinese Civil War and U.S.China Relations, Archives Unbound, SC5001260526.Memorandum by the Secretary of State and the Director of Mutual Security (Harriman) to the Executive Secretary of the National Security Council (Lay), April 23, 1952, FRUS, 1952-1954, Vol.I, Part 2, p.835.),从而加紧对英国等盟国施加压力。1952年5月,朝鲜战争第一次停战谈判因战俘遣返问题而陷入僵局。利用这一紧张局势,7月31日,美国成功推动“巴统”建立中国委员会(1952年8月,美国说服英国等盟国设立“巴统”在亚洲的机构——中国委员会(China Committee,英文缩写为CHINCOM),中国并非单指共产党中国,还包括除苏联远东地区以外的其他社会主义国家。参见崔丕:《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会1945—1994》,第291页。)并出台“中国差别”(China Differential)政策:对华贸易管制清单将“巴统”IL/II中的25种物资和IL/III中的63种物资,甚至根本不属于“巴统”管制范围的207种物资共295种物资全部对中国实行禁运 (参见崔丕:《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会1945—1994》,第292页。)。在这种情况下,根据“中国差别”政策,英国政府不得不更加严格管制对华出口。这使得又有大批的非战略物资被列入禁运范畴,从而直接影响了《中英贸易协议》和其他贸易合同的实施,大大破坏了莫斯科国际经济会议以后英国对华民间贸易发展的大好局面。根据中国外交部统计,截至1952年底,中国从英国进口只完成5997857英镑,向英国出口只完成1887421英镑(《中华人民共和国经济档案资料选编(对外贸易卷)1949—1952》(中),第635页。)。

除此之外,由于1952年下半年美国面临总统大选,以及1953年初新上任的艾森豪威尔(Dwight David Eisenhower)政府无暇顾及其他事务,美国也没有对已经受到“中国差别”政策严重压制的英国对华民间贸易作出过激反应。利用这一时机,英国一方面加强对华战略物资禁运,另一方面在个别出口产品上开始有意突破对华贸易禁运。由于英国实施对华贸易管制政策较法国、联邦德国、瑞典等西方国家更加严格,英国商人在对华贸易竞争中丧失了优势。这不仅导致英国商人的不满,而且促使英国政府重新思考加强对华贸易管制政策的利弊。1952年10月29日,内阁会议讨论了外交大臣艾登(Anthony Eden)和贸易委员会主席桑尼克罗夫特关于取消对香港和中国内地的药物出口(主要是抗生素、抗疟疾药物和磺胺类药剂等)限制的提案。艾登在会上抱怨:“由于其他西欧国家并没有限制这些药品对远东出口,因此这些国家的制药产业与我们自己的制药产业相比获得了巨大优势。”内阁决议最终同意取消此类药物对香港和中国内地的出口限制。(C.C.(52) 91st Conclusions, Minute 4, EastWest Trade, Export of Drugs to China, October 29, 1952, CAB128/25.)

1953年3月,朝鲜战争第二次停战谈判开始后,随着局势的缓和,英国政府开始暗中放松对华贸易管制政策。在此期间,不仅1952年莫斯科国际经济会议后遗留的尚未完成的英中贸易合同相继实施,而且在此基础上又与中国签订了大批新的贸易合同。6月19日,在英国国际贸易促进委员会的资助下,由16名英国工商贸易界人士组成的贸易代表团在佩里的带领下到达北京进行访问。7月6日,英国贸易代表团与北京的中国进出口公司签订了双方各进出口3000万英镑产品的贸易协议(《中英双方在京签订商业协议 贸易总额为每方各进出口三千万英镑货物》,《人民日报》1953年7月7日。)。佩里访华团达成的贸易协议以及莫斯科国际经济会议遗留贸易合同的实施,在一定程度上突破了“中国差别”政策,共同推动1953年英中贸易额实现大规模增长(从1952年至1953年,中英贸易总额增长276%,英国对华出口增长392%,对华进口增长138.6%。根据外贸部计划局统计数据计算得出,具体数据参见董志凯:《跻身国际市场的艰辛起步》,第176页。),同时推动了英国政府对华贸易管制政策的调整。

1953年7月《朝鲜停战协定》签署后,美国失去了敦促盟国继续严格实施对华贸易禁运的借口。英国政府开始利用一切机会来推动英国对华贸易的扩大,并试探性地向美国提议缓和对华禁运。7月29日,英国驻美大使马金斯(Roger Markins)向美国表示:“国际贸易对英国特别重要,对远东的英联邦国家同样重要……因此,英国应当鼓励国际贸易。”( Trade with China, Note by British Embassy in Washington, July 29, 1953, British Trade with CPG, AprilNovember 1954, Folder 2, FO371/110275.)在英国政府的要求下,11月10日,美国与英国在伦敦就缓和东西方贸易管制问题进行了会谈,但这次会谈的结果并不理想。美国政府虽然同意今后继续讨论缓和“巴统”组织对苏联和东欧国家的贸易管制问题,但坚决反对修改对华贸易管制政策。(The Chief of the Operations Mission in the United Kingdom (Gordon) to the Department of State, November 10, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol.I, Part 2, pp.1047-1049.)

进入1954年,英国政府缓和对华管制的决心更加明显,但“中国差别”政策无疑成为实现这一目标的最大障碍。2月17日,英国政府首次公开要求美国同意削减“巴统”对华贸易禁运物资的种类。(C.C.(54) 9th Conclusions, Minute 6, EastWest Trade, February 17, 1954, CAB128/27; C.(54) 70, EastWest Trade: Shipping, February 22, 1954, CAB129/66. )除此之外,随着中英贸易的拓展,英国政府已经不满足于民间渠道的贸易,开始尝试在民间渠道基础之上利用官方渠道发展对华贸易,并试图通过即将召开的日内瓦会议促成对华贸易管制政策的缓和(C.(54) 124, Treatment of British Firms in China, Memorandum by Anthony Eden, April 2, 1954, CAB129/67.)。4月26日至7月21日,苏、美、英、法、中五国外交会议在日内瓦召开。会议期间,英国政府代表不顾美国反对,与中国政府代表进行了会谈,并就贸易问题进行了协商。5月30日,英国代表威尔逊(Harold Wilson,工党议员)在与周恩来会谈时表示:“中英贸易的开展,符合两国的需要,因而是对两国有利的。昨天曾向雷部长提到,中国似应在英国设立一贸易机构,而英国方面为了推动贸易也有建立一个特别机构的必要。”周恩来对此回复:“中英贸易应该按照两国的需要,以及两国人民的利益来进行。关于威尔逊先生建议中国在英国设立贸易机构,我们将加以考虑。”(《周恩来会见英国议员威尔逊、罗伯逊·布朗谈话纪要》(1954年5月30日),《中华人民共和国外交档案选编》第1集,世界知识出版社,2006年,第413页。)在此之后,英国驻华临时代办杜维廉(Humphrey Trevelyan)还与雷任民、宦乡(外交部欧非司司长)约定互设商务处,以处理英中贸易商务以及互派贸易代表团促进两国贸易发展。对于设立商务处,威尔逊和布朗(Robertson Brown,保守党议员)甚至表示这不仅是他们个人的意见,“而且是有根据的(此语似乎暗示已得艾登同意)”。(《周恩来关于代表团与英方接触情况致毛泽东、刘少奇并报中央的电报》(1954年6月1日),《中华人民共和国外交档案选编》第1集,第415页。)

在杜维廉和雷任民等人的推动下,日内瓦会议尚未结束,英中两国便开始着手贸易使团互访的准备工作。为了解决接待中国访英代表团以及访问日程的安排等问题,6月11日,英国的五个工商团体在英国政府的鼓励下组建了“中英贸易委员会”(SinoBritish Trade Committee)(该会作为一个半官方团体,一直是英国海外贸易局关于对华贸易的咨询机构,并同英国贸易部及政府其他部门保持联系。参见《中共党史资料》第70辑,中共党史出版社,1999年,第79页。)。6月28日,在中英贸易委员会的周密安排下,英国第一次接待了来自中国的官方贸易代表团。在此之前,威尔逊在与周恩来谈话时承诺访问团到英国后“将会受到官方和议会的欢迎”。(《周恩来关于代表团与英方接触情况致毛泽东、刘少奇并报中央的电报》(1954年6月1日),《中华人民共和国外交档案选编》第1集,第415页。)

英国政府以1952年莫斯科国际经济会议开辟对华贸易的民间渠道为契机,利用1954年日内瓦会议建立了双方贸易的“官方渠道”,从而进一步推动了英中两国贸易的扩大。两次会议为英中贸易的发展、英国对华贸易管制政策的调整奠定了坚实基础。之后,英国政府开始从最初暗自寻求调整对华贸易管制政策逐渐转变为公开与美国展开协商,并主动通过官方渠道拓展对华贸易渠道。

日内瓦会议结束后,英中贸易使团的互访活动更加频繁。1955年3月英国贸易代表团第三次访华时,中国政府再次向其抱怨英国的禁运政策影响了两国贸易( From Foreign Office to Peking, May 6, 1955, Trade Relations between China and UK, AprilJuly 1955, Folder 2, FO371/115108.)。适时,贸易的不景气也使得“英国病”在英国经济中表现得愈发明显。1955年英国的国内生产总值甚至被联邦德国超过。6月13日,贸易委员会主席桑尼克罗夫特建议内阁:“虽然英国应与美国在东西方贸易政策上保持一致行动,但我们也必须正视当前英国所面临的经济困难。”(C.P.(55) 37, Accession of Japan to the General Agreement on Tariffs and Trade, Memorandum by the President of the Board of Trade, June 13, 1955, CAB129/75.)不难看出,英国政府在特殊盟友与自身利益之间正面临矛盾的选择。

正当矛盾之时,法国缓和对华贸易管制的倡议促使英国最终决心优先维护自身利益,加快缓和对华贸易管制。8月4日,法国政府照会美国与英国政府,要求召开一次会议,讨论将对华贸易管制置于和苏联集团同样的水平。9月13日,英国国防大臣劳埃德(Selwyn Lloyd)建议内阁:“当前与美国讨论修改对苏联集团贸易管制的时机已经成熟,特别应该削减对华贸易管制的水平,使其与对苏联集团的贸易管制水平相同。” (C.P.(55) 122, Security Controls on EastWest Trade, Memorandum by the Ministry of Defense, September 15, 1955, CAB129/77.)于是,利用法国提出缓和对华贸易管制的契机,英国趁机向美国提出废除“中国差别”的要求。10月3日,英国要求美国重新审查并修改中国委员会的禁运清单( EastWest Trade, Memorandum for the Record by the Under Secretary of State (Hoover), April 19, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.342.)。然而,在随后召开的美英法三国会议上,美国依然强烈反对废除“中国差别” (Shuguang Zhang, Economic Cold War: America’s Embargo against China and the SinoSoviet Alliance, 1949-1963, California: Stanford University Press, 2001, p.135.)。美国国务卿杜勒斯(John F.Dulles)甚至辩称:“坚持当前的对华贸易管制水平是为了更好地与中国讨价还价。”( Telegram from the Delegation at the Foreign Ministers Meeting to the Department of State, October 31, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.266.)

美国政府的态度引起英国商界人士的强烈愤慨。12月22日,英商中华协会致信英国外交部:“我们充分理解英国在国际事务上与美国保持一致行动的重要性,然而美国政府和英国政府在缓和对华贸易管制问题中不可能取得一致,因此,我们建议英国直接采取单边行动。” (From China Association to Foreign Office, December 22, 1955, Trade Relations between China and UK, JulyDecember 1955, Folder 3, FO371/115109.)与此同时,长期对华贸易禁运也引起部分政府官员的强烈不满。1956年1月24日,多兹帕克(DoddsParker)在议会质问桑尼克罗夫特:“朝鲜战争已经结束三年了,难道现在不是缓和对华禁运的最佳时机吗?对华贸易管制水平不应该与对苏东国家保持一致吗?”桑尼克罗夫特只好表示解决这个问题远比提出和回答要复杂得多。( Parliamentary Question, January 24, 1956, Trade Relations between China and UK, JanuaryMarch 1956, Folder 1, FO371/120943.)

在这种情况下,英国政府开始加速与美国政府协商缓和对华贸易管制问题。1956年1月31日,艾森豪威尔和艾登开始就“中国差别”的存废问题展开谈判。在英国的强烈要求下,艾森豪威尔表示愿意修改对华禁运清单,但依然不愿意放弃“中国差别”。( EastWest Trade, Memorandum for the Record by the Under Secretary of State (Hoover), April 19, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.342.)为了尽快实现对华贸易管制的缓和,在内阁的指示下,2月28日,英国驻美大使马金斯要求杜勒斯确定“巴统”会议的召开时间,杜勒斯以问题复杂为由予以拖延 (Memorandum of a Conversation, Department of State, February 28, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.317.)。此时,英国政府内部要求废除“中国差别”的呼声持续增高。3月13日,英国进口许可证委员会官员艾布拉姆森(S.Abramson)强烈建议英国贸易委员会:“在颁发许可证问题上,英国应该同等对待中国和其他国家。” (From Import Licensing Committee to Board of Trade, March 13, 1956, Trade Relations between China and UK, JanuaryMarch 1956, Folder 1, FO371/120943.)

鉴于美国一贯奉行的拖延策略和国内政商人士的呼声,英国政府决定利用“巴统”的“例外程序”(1951年,巴统相继通过第471号文件和第782号文件规定。前者规定,如果巴统成员国不出口巴统管制清单内的物品就不能从苏联集团国家获得本国急需的物资时,经巴统组织事前同意,可以向苏联集团国家出口巴统管制清单内的物品。后者规定,只要属于民用而不用于军用目的的物品,可以先出口,事后再向巴统组织申报备案。1951年8月,美国通过的《共同防卫援助统制法(1951)》(又称《巴特尔法》)实际上也确认了这一原则。参见崔丕:《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会1945—1994》,第146—147、269—270页。)扩大对华出口。5月12日,英国外交大臣劳埃德(1955年12月由国防大臣改任外交大臣)照会杜勒斯:“英国今后将对‘中国差别’所包括的出口物资逐渐采取‘例外程序’来处理。”( Letter From the Secretary of State to the President, May 14, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol.X, p.363.)“例外程序”的利用有助于英国扩大对华贸易,也进一步巩固了英中两国在1952年莫斯科国际经济会议和1954年日内瓦会议中取得的贸易成果。同时,英国政府并未放弃劝服美国废除“中国差别”的机会,始终为英美协商缓和对华贸易管制留有余地。5月25日,英国政府再次强调充分利用“例外程序”扩大对华出口的前提是不涉及战略物资的出口,所有“例外程序”的利用都将会受到严格监控,以防有助于增强中国军事力量的物资出口。( China Association, Bulletin No.121, Edited by E.R.Price, June 20, 1956, Trade Relations between China and UK, MarchJuly 1956, Folder 2, FO371/120944.)然而,这一表态并没有换来美国态度的转变,英国只能继续利用“例外程序”缓和对华贸易管制。

尽管“例外程序”在一定程度上扩大了对华贸易,但废除“中国差别”进而扫除英中贸易扩大的最大障碍,才是英国缓和对华贸易管制的目的。1957年1月10日,主张缓和对华贸易管制的麦克米伦(Harold Macmillan)当选为英国首相。此时,在苏伊士运河危机中饱受考验的英美特殊关系出现了裂痕。鉴于国内外形势的变化,英国政府最终决心单方面废除“中国差别”。3月1日,英国通过美国驻英大使馆向美国国务院表示,英国“不可能基于战略原因继续维持‘中国差别’。这些额外的管制措施给英国及其附属海外领地,特别是香港,造成了不必要的经济负担。女王陛下政府不可能再有能力维持这些政策多久”,因此,英国政府理应废除“中国差别”(Telegram from the Embassy in the United Kingdom to the Department of State, March 1, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol.X, pp.418-419.)。同时,英国商业界同样强烈要求政府与美国谈判,缓和对中国的贸易管制政策,至少要将对中国的贸易管制调整到与苏联同等水平;如果美英双方无法达成协议,英国应该采取单独行动( From SinoBritish Trade Committee to Foreign Office, April 23, 1957, Commercial Relations between China and United Kingdom, JanuaryMay, 1957, Folder 1, FO371/127353.)。在这一背景下,英国最终于5月27日在中国委员会会议上单方面宣布:“英国政府已经决定废除‘中国差别’,以后只接受最低限度的对华贸易管制。”(Mutual Aid Dept Brief, May 28, 1957, FO371/123804.Cited from Wenguang Shao, China, Britain and Business: Political and Commercial Relations, 1949-1957, p.112.)此后,英国对华出口开始采用与对苏东国家同样的贸易清单,对于只要不是直接用于军事目的的物资,英国政府都同意向中国出口。由于出口物资种类受到的限制越来越少,出口商品的范围越来越广,英国对华贸易额开始持续大规模增长。

四、结语

新中国成立前夕,出于对共产主义的敌视和保卫香港的考虑以及美国施加的压力,英国对中国大陆实行了以武器禁运为主的贸易管制政策。历经新中国的成立、朝鲜战争的爆发以及中国人民志愿军的参战,远东局势变得更加紧张。在美国的压力下,英国不得不加强了对华贸易管制,不仅众多战略物资被禁运,而且随着限制出口的物资种类越来越多,大批非战略物资也被纳入禁运的范畴。对华贸易管制政策大大限制了英国对华出口,严重影响了英国战后经济复苏的进程,并且损害了英国在香港与远东英联邦国家的利益。由于冷战初期的英国需要美国提供经济与军事援助,再加上朝鲜战争的影响,英国并不敢公然违背美国主导的对华贸易管制政策。1952年的莫斯科国际经济会议为英国打破贸易禁运政策的不利影响提供了契机。通过扩大民间对华非战略物资贸易,英国政府开辟了一条新的对华贸易民间渠道,由此缓和了对华禁运政策。虽然此后美国推动“巴统”中国委员会制定了“中国差别”政策,并迫使英国暂时加强了对华贸易管制,从而破坏了刚刚建立的对华贸易民间渠道的正常运转。但是随着朝鲜战局的缓和,以及马歇尔计划结束后美国对英国经济援助的减少,英国很快开始主动放松对华贸易管制,英中民间贸易由此迅速得到拓展。正是在此基础上,英国政府先是利用1954年日内瓦会议建立了扩展中英贸易的“官方渠道”,随后又利用“例外程序”打破“中国差别”的束缚,并最终单方面宣布废除“中国差别”,从而全面缓和了对华贸易管制政策。

实际上,考虑到中英意识形态的差异以及维护英美特殊关系的需要,英国并不反对对新中国进行贸易管制。随着远东局势的紧张,在美国的压力下,英国甚至将对华贸易禁运的范围从最初的武器禁运扩大至战略物资禁运,还要求香港与远东英联邦国家也采取类似措施。然而,国家利益的偏差使得英美两国在对华贸易管制问题上产生诸多分歧。在此过程中,英国并不总是一味迁就于美国,而是暗中利用机会最大限度地维护自己的经济利益。英国政府深知美国反对1952年莫斯科国际经济会议,但仍然默许国内商人和具有官方背景的国会议员以个人名义参加会议,并利用参会的英国商人推动对华贸易民间渠道的建立,就是一个突出的例子。正是在此基础上,英中贸易规模持续扩大。而当已有的贸易管制政策成为英国追求对华贸易扩大的最大障碍时,最大限度维护自身在对华贸易中经济利益的考虑最终超越了维护英美特殊同盟关系的需求,这使得英国在对华贸易管制问题上与美国“分道扬镳”。从上面的分析来看,冷战时期的英美特殊同盟关系并非铁板一块,而是深受两国国家利益的驱动。追求自身经济利益的最大化是英国选择不断突破英美特殊关系的禁锢,主动调整对华贸易政策背后隐藏的重要动机。

(本文作者吴浩,上海大学历史系副研究员;刘艳斐,上海大学历史系硕士研究生)

本研究得到上海市教委高原学科项目“上海大学世界史”的资助。

原载:《中共党史研究》2017年第11期

(责编:王婧倩)