卡特政府时期中美军备技术交流述论

王东 梁凯钦
2018年05月07日09:58       来源:中国共产党历史网

摘要:卡特政府时期,为实现联华制苏的战略目标,美国开始放宽对华出口管制,逐步允许对华出售军备技术,促进中美防务合作不断深化。中国当时在“积极引进,有限购买”原则的基础上展开对美军备技术交流工作,努力实现对引进军备技术的国产化目标,不断推动国防现代化建设。中美军备技术交流作为两国军事关系的重要组成部分,涉及国防科技、地区安全、国家战略等内容,是观察中美关系、冷战局势的重要视角。

关键词:卡特政府时期;军备技术;中美关系

卡特政府时期,中美关系保持稳定发展,两国在高层互访、功能性交往、民间交流等方面取得一系列突破,中美军备技术交流便是其中的一项重要成果。目前学界对该问题的研究,主要以美国对华军备技术出口管制和中国对外军备技术引进的研究视角,从军事安全合作的层面探讨中美建交初期双边关系的发展情况,为中美军备技术交流等相关问题研究提供了有价值性的参考(如刘磊、马晓云:《中美建交初期两国军事与安全合作的初步发展》,《中共党史研究》2015年第4期。)。鉴于卡特政府时期的特殊时代背景,中美经历极其艰难的谈判才就军备技术交流问题达成诸多共识,因而有必要对中美决策过程中的历史细节问题展开深入研究。本文尝试运用新近解密的美国外交档案,重点论述卡特政府时期中美军备技术交流的历史发展过程,尽力还原中美决策过程中的内部评估、磋商谈判、进展成果等历史细节问题,并在此基础上挖掘中美相关决策的动因,探究中美军备技术交流的历史性特点,揭示它在中美双边关系中的地位和作用,以此加深对中美外交决策、国际政治的历史认知。

一、中美军备技术交流的历史背景

美国在历史上曾严格限制对中国等社会主义国家的军备技术出口。《1949年出口管制法》(Export Control Act of 1949)便是美国首部正式的对外出口管制法,其中明确指出美国要防止向社会主义国家出口能用于军事的产品与技术。1949年11月,美国拉拢英国、法国、意大利等西方盟国组建巴黎统筹委员会,并决定对包括军备技术在内的多种商品建立国际多边出口管制体系,成为影响中美军备技术交流的主要障碍之一(巴黎统筹委员会,即“多国出口控制协调委员会”(Coordinating Committee for Export to Communist Countries),总部设在法国巴黎,简称“巴统”。“巴统”的创始成员国包括美国、法国、英国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡七国,后加拿大、联邦德国、丹麦、日本等十国相继加入。)。朝鲜战争爆发后,东西方对峙局面愈演愈烈,美国随即把中国列入全面禁运的Z组,并授意“巴统”成立专门负责对华出口管制事务的“中国委员会”,推行“中国差别”政策(美国政府按照其出口管制政策中的国别原则,从1949年起曾先后把中国划入Y组(华约国家)、Z组(敌对国家)、P组(非敌对国家)、V组(友好国家)。)。鉴于“巴统”对华实行全面禁运,中国转向苏联寻求军备技术引进的可能。“一五”计划期间,中国从苏联大规模引进工业项目,中苏累计签署156项援建计划,这不仅很大程度填补了中国在对外军备技术引进领域的空白,也为中国开展对外交流合作奠定了坚实基础。

70年代初,中美政治关系开始解冻,美苏战略形势发生变化,中—美—苏大三角关系初现端倪。随着中美关系的缓和,两国尝试通过高层互访来建立联系,为中美开展军备技术交流创造了有利条件。

一方面,由于忌惮苏联实力的逐渐增长,美国希望能够改善中美关系。在美国国务卿基辛格、总统尼克松相继访华后,中美打破长期以来的敌对状态,美国对华出口管制也出现一定程度松动。1971年6月,美国正式宣布取消对华全面禁运(Harry A.Cahill, The China Trade and US Tariffs, New York Praeger, 1973, p.9.)。1972年2月,美国把中国重新列入出口管制Y组,并允许对华出口一定数量的非战略物资。随后,“美国向中国出售了波音-707飞机,宝曼·凯洛格公司(Broman Kellogg Corporation)向中国出口了8套化肥生产成套设备,这是美国向中国转让的第一个大型技术项目”。(黄志平:《美国、巴统是怎样进行出口管制的》,对外经济贸易出版社,1992年,第216页。)

另一方面,中苏交恶导致两国既定的军备技术合作项目被纷纷撤销,中国为此考虑将对外军备技术引进的重点转移至美国、英国、法国等西方国家。1973年1月,国家计委向国务院提交《关于增加设备进口、扩大经济交流的请示报告》,提出在今后3年至5年内从西方发达国家引进43亿美元的成套设备(其中12.5亿已获批准),简称“43方案”(徐棣华:《中华人民共和国国民经济和社会发展计划大事辑要(1949—1985)》,红旗出版社,1987年,第332页。)。这为中国开展对外军备技术交流作了合理规划。

二、中美军备技术交流的酝酿与进展

在尼克松与福特政府时期,中美由于尚未正式建立外交关系,致使两国军备技术交流始终无法取得显著进展。但自1977年初起,中美各自的国内外形势均发生一定变化,中国把工作重心逐渐转移到现代化建设上来,并对外交政策展开务实性调整;美国则经历国内经济形势疲软的危机,并面临着来自苏联的战略施压,中美决定加快双边关系正常化进程。

中国在提出实现工业、农业、科学技术和国防现代化的目标后,开始寻求对外军备技术引进的可能。1976年12月,华国锋在第二次全国农业学大寨会议上重申毛泽东在《论十大关系》中提出的方针,即“我们一定要努力把党内党外、国内国外的一切积极的因素,直接的、间接的积极因素,全部调动起来,把我国建设成为一个强大的社会主义国家”(《中国共产党中央委员会主席华国锋同志在第二次全国农业学大寨会议上的讲话》,《人民日报》1976年12月28日。)。1977年9月,邓小平在会见日本来宾时谈到:“国际间的相互交流是很自然的,是需要的。毛主席提出的自力更生的指示被‘四人帮’歪曲了,他们把引进世界上一些先进成果都谴责为‘洋奴哲学’,这是最蠢的……自力更生,要先靠自己的努力,靠自己的资源,但决不能排除世界上一切先进的成果。”(《邓小平思想年谱(1975—1997)》,中央文献出版社,1998年,第40页。)针对当时国防科技水平比较落后的现实情况,国内开始强调对外学习、引进先进军备技术的重要性。

在酝酿对外军备技术引进的过程中,中国提出也要重视科学教育、科研人员等相关领域的交流合作。1977年7月,邓小平在与长沙工学院负责人的谈话中指出:“你们可以花钱把外国技术资料买来,编到教材中去,也可以派留学生去学,还可以请外国技术专家来教。只有学到手了才能发展,才能赶超世界先进水平。”(《邓小平科技思想年谱(1975—1994)》,中央文献出版社、科学技术文献出版社,2004年,第22页。)8月,全国首届科学和教育工作者座谈会在北京召开。会议充分肯定了当时反对封锁、积极对外交流的主张,同时决定成立对外军备技术交流的领导机构——国家科学技术委员会,以更好推动对外军备技术引进工作(参见《方毅传》,人民出版社,2008年,第546—547页。)。8月到11月期间,邓小平陆续接见了牛满江、丁肇中、吴健雄、邓昌黎、王浩等华裔科学家,向他们表达了建立中外科研交流平台、促进中外科研人员交流的意愿。

美国对中国国内外形势的变化给予高度关注。1977年2月,美国中央情报局(C.I.A.)在报告中指出,“四个现代化”将是未来几年中国经济政策的宏观模型,为满足国家现代化建设需求,中国将不断提高相关领域的财政预算,并大量对外进口工程设备和高科技产品(Intelligence Report Prepared in the Office of Economic Research, Central Intelligence Agency, Washington, February 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 4.)。同时,在美国参谋长联席会议(Joint Chief of Staff)上,与会代表积极讨论关于中美军事领域交流合作的可能性,认为中美将在加强对苏情报合作、推动军方高层互访、增进人员交流活动等方面展开接触(Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski) to President Carter, Washington, February 14, 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 9.)。3月,美国财政部长布卢门撒尔在向美国国家安全事务助理布热津斯基提交的报告中指出,随着中国国内经济状况的好转,中国对外引进工程设备、技术产品的需求非常活跃,令中国对外进口贸易的规模不断扩大(Memorandum From Secretary of the Treasury Blumenthal to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski), Washington, March 12, 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 18.)。

卡特政府准备从“对华防御性军备技术转让”问题出发,以此评估中美在相关领域交流合作的可能性。经美国国家安全委员会(N.S.C.)充分讨论后,布热津斯基正式递交《第24号总统审查备忘录》(Presidential Review Memorandum/NSC 24, Washington, April 5, 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 24.),其中从以下几方面就“对华防御性军备技术转让”问题进行了全面研究:第一,从美苏关系、美欧关系、美中关系的角度出发,分析美国、“巴统”调整对华出口管制政策的利弊,判断美国推动或阻止对华军备技术转让的目标收益;第二,深入了解中国的进口需求、技术水平等信息,预估中国军备技术引进对其国内相关产业的影响,重点关注飞机、机械工具、计算机、通讯等军备技术领域的内容;第三,通过比较美国对中苏管制的异同,评判鼓励或允许第三国对华军备技术出口的可行性,“虽然这可能有助于提升中国的军事水准,但却有利于加强中美在对苏情报侦察方面的合作”。(Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski) to President Carter, Washington, June 14, 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 31.)此外,布热津斯基特别提出组建一个由总统主持的临时委员会,专职负责此后对华军备技术出口项目的审批工作。

“到1977年10月,中国已先后同日本、联邦德国、英国、法国、荷兰等西方国家的厂商签订了197项成套设备和部分单机设备合同,用去外汇金额 37.4亿美元。”(牛军:《战略的魔咒:冷战时期的美国大战略研究》,上海人民出版社,2009年,第156页。)面对中国积极对外引进设备技术的情况,卡特表示:“中国近期在对外交流合作方面表现活跃,我们对此要保持密切关注,寻求美中交流合作的可能。”(Robert S.Ross, Negotiating Cooperation: The United States and China 1969—1989, Stanford University Press, 1995, p.127.)实际上,中国当时的对外引进项目已经开始涉及战斗机、计算机硬件、导航系统等“敏感”内容,这促使卡特政府意识到修改美国对华出口管制政策的必要性。美国总统科学顾问普雷斯对此在工作报告中表示:“在过去几周里,中国政府作出对外引进军备技术和加强国内科技教育的决定,采取多种措施优先发展国防建设,对此我们要适当改变现有对华出口管制政策。”(Memorandum From the President’s Special Adviser for Science and Technology (Press) to President Carter, Washington, October 14, 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 64.)卡特基本上同意普雷斯的观点,他强调中美交流合作要循序渐进,并尽力保证美苏关系不受影响。

1978年伊始,中国开始加快对外军备技术引进的步伐。国务院在综合国防、科技等部门意见的基础上,初步制定了对外项目引进的整体性计划:“今后3年要引进68个到69个大型成套设备项目,其中第一批1978年成交45个项目,用汇60亿美元。第二批1979年、1980年成交23个至24个项目,用汇80亿美元。” (陈锦华:《国事忆述》,中共党史出版社,2005年,第96页。)截至2月底,中国已经分别与法国、日本达成多项成套设备、制造技术、科研人员方面的交流合作协议,为发展对外交流合作开辟了广阔前景。3月,国家计委、建委下达《1978年引进新技术和成套设备计划》,批准各部门用汇总额85.6亿美元,当年成交额59.2亿美元,当年用汇11.7亿美元。这个计划实际上达到协议金额78亿美元,简称“78亿计划”。(白和金:《中华人民共和国经济大事辑要(1978—2001)》,中国计划出版社,2002年,第2页。)另外,中国自1978年初起陆续派遣多个科研考察团赴港澳、日本、欧洲等地访问,仅1978年派出的科研考察人员就已达529批次、3213人(曹普:《谷牧与1978—1988年的中国对外开放》,《百年潮》2001年第11期。)。

卡特政府内部则对是否继续推动中美军备技术交流存在争议。首先,中美当时并未正式建立外交关系,这自然对两国交流合作构成一定影响。普雷斯对此表示:“我们倘若在美中尚未建立外交关系的情况下对华出口军备技术,可能导致中国占据改善美中关系的主导地位,进而削弱美中深入接触的可能性”(Memorandum From the President’s Special Adviser for Science and Technology (Press) to President Carter, Washington, January 23, 1978, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 75.)。也就是说,他主张卡特政府应优先考虑中美政治关系发展,以此保障美国在中美交流合作中的战略主动权。其次,中美交流合作可能招致苏联反对。美国负责东亚与太平洋事务的助理国务卿霍尔布鲁克指出:“对社会主义国家的军备技术转让问题,我们应在深入了解它们的基础上实行区别对待政策。”(Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs (Holbrooke), the Deputy Assistant Secretary of Defense for East Asian and Pacific Affairs (Abramowitz), and Michael Armacost and Michel Oksenberg of the National Security Council Staff to Secretary of State Vance, Secretary of Defense Brown, and the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski), Washington, April 4, 1978, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 92.)他因而提议卡特政府重点对中美交流合作中的“区别中苏”问题展开深入研究。再次,鉴于中国具备一定的军备技术转化能力,卡特希望中美能够在该问题上保持对话,尽力保证中美交流合作的稳定性,逐步提升中美军备技术交流的发展程度。

基于对发展中美军备技术交流的疑虑,卡特政府决定派遣布热津斯基率团访华,进一步了解中国的相关需求。访华前夕,布热津斯基在与其助手奥克森伯格、普雷斯共同会见中国驻美联络处副主任韩叙时表示,美国今后可能会在对待中苏方面体现政策差异,并在一定程度上修改对华出口管制政策,“这将十分有利于制衡来自苏联的压力,以保持中、美、苏之间的战略平衡”(Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski) to President Carter, Washington, April 18, 1978, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 95.)。1978年5月,布热津斯基一行抵达中国展开访问。在中美建交谈判问题上,中方表示:“在其他条件相同的情况下,我们会在商业、科技等领域优先考虑和我们有外交关系的国家,即‘建交优先’原则”(Memorandum of Conversation, Beijing, May 21, 1978, 4∶05—6∶30 p.m., FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 110.)。美方同样表示希望能够尽快完成中美建交谈判,以利于两国各领域交流合作的顺利发展。在中苏区别对待问题上,美方表示当时的美国对华政策属于原有“政治遗产”,其中很多内容已经与中美关系发展状况不符,因而今后会在对华政策方面更具针对性。中方希望美国能够尽快打消对中国现代化建设的疑虑,不断放宽美国对华出口管制程度。在中美交流合作问题上,双方同意逐步实现中美代表团互访,鼓励由中美政府高层或政策制定者组成的高规格代表团,继续深入协商中美军备技术领域交流的相关事宜。(Memorandum of Conversation, Washington, May 15, 1978, 10—10∶20 a.m., FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 105.)

1978年11月,卡特政府正式发布关于中美军备技术交流的指导意见。首先,在部门协调方面,美国政策审议委员会将主管中美军备技术交流事宜,同时配合美国国防部、美国管理预算局等相关部门的工作。其次,在项目规划方面,中美军备技术交流将主要涉及军事装备、军工技术和科研人员等领域,并尽可能回避与军事用途和技术转化相关的“敏感”内容。再次,在出口管制方面,美国将继续保持放宽对华出口管制的政策导向,并以“逐项审查”的方式提高对华出口商品的审批效率。最后,在财政预算方面,中美将通过协商谈判来合理划分两国交流合作所产生的费用,尽量保证双方能够实现互利共赢。(Memorandum From the Chairman of the Policy Review Committee (China S&T) (Press) to President Carter, Washington, October 13, 1978, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 144.)此外,该指导意见也对中美功能性交往、中美代表团互访、中美科研人员交流等相关内容进行了阐述,为推动中美军备技术交流的全面发展作出有效规划(Presidential Directive/NSC 43, Washington, November 3, 1978, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 150.)。卡特对此表示:“该指导意见基本涵盖美中军备技术交流的主要内容,使我们明确了今后美中交流合作的发展方向。”(Michel Oksenberg, Reconsiderations: A Decade of Sino-American Relations, Foreign Affairs, Fall 1982.)12月,中共十一届三中全会作出了改革开放的决策。中国将“根据新的历史条件和实践经验……在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作,努力采用世界先进技术和先进设备,并大力加强实现现代化所必须的科学和教育工作”(《三中全会以来重要文献选编》(上),人民出版社,1982年,第3页。)。中美开展军备技术交流的时机已经成熟。

随着中美建交谈判临近尾声,中美军备技术交流的准备工作继续稳步推进。一方面,中国现代化建设离不开国外的先进设备、资金技术和管理方法,中美交流合作恰好迎合中国的这些需求。1978年8月,中国向美国提出对军备生产线、高新技术的引进意愿,并计划派遣约20个科研代表团赴美考察,借此学习美国在军备制造、技术研发、人才培养等领域的先进理念(Memorandum of Conversation, Washington, September 7, 1978, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 133.)。另一方面,美国希望中美交流合作成为促进双边关系发展的助推剂,因而主张不断拓展两国的交往范围,例如筹办中美在农业、能源、空间领域的合作试点,允许美国的科研人员和教育工作者赴华交流,放宽美国公民前往中国的限制等。9月,美国同意对华出售由西方联合公司生产的通信卫星, 并透露将会认真考虑中国对军备技术项目的引进需求。(Briefing Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs (Holbrooke) to Secretary of State Vance, Washington, undated, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 137.)10月,针对部分西方国家放宽对华出口管制政策的举动,卡特政府并未对此表示明显反对,显示出中美军备技术交流的诸多进展。

 

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