纪律建设若干原则、重大举措及十八大以来发展历程

强舸 马正立
2018年06月13日09:35       来源:中国共产党历史网

纪律严明是中国共产党的光荣传统和独特优势。习近平总书记明确指出:“党要管党、从严治党,靠什么管、凭什么治?就要靠严明纪律。”(《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,中央文献出版社、中国方正出版社,2016年,第4—5页。)党的十八大首次在党代会报告中提出“加强党的纪律建设”要求。在五年实践探索基础上,党的十九大更进一步将纪律建设写入党章,作为新时代党的建设总要求的关键环节。

党的十八大以来,已有不少研究关注纪律建设,围绕纪律建设的重要意义、主要原则、历史发展脉络和习近平总书记相关重要论述等方面展开讨论 (参见任晓伟:《中国共产党党章中纪律建设条文变动的历史轨迹》,《中共党史研究》2017年第5期;苑秀丽:《新形势下加强党的纪律建设的思考》,《中国特色社会主义研究》2016年第1期;丁俊萍:《党的纪律建设的历史考察》,《武汉大学学报》2016年第1期;陶厚勇:《习近平同志执政党纪律建设思想研究》,《毛泽东思想研究》2016年第3期;吴桂韩:《全面加强新时代党的纪律建设》,《中国特色社会主义研究》2017年第6期;马正立:《十八大以来党的纪律建设新理念新体系新举措》,《长江论坛》2017年第5期;陈坚:《十八大以来中共关于严明党纪重要思想述略》,《中共党史研究》2017年第2期;裴倩倩:《十八大以来党的纪律建设研究述评》,《行政与法》2017年第6期。),取得了很多进展,但也存在一些不足。其一,理论与实践衔接不够。纪律建设具有鲜明实践导向,但现有研究对纪律建设的思想原则探讨较多,对党的十八大以来中央采取的一系列实践举措关注不够,不能充分展现纪律建设在新时代背景下的现实意义和问题导向。其二,党的十八大以来,中央就纪律建设提出了多项原则和举措,现有研究对各项原则分别都有比较深入的分析,但对它们相互间的理论逻辑和现实联系讨论不够。其三,党的十九大报告和党章修改对十八大以来纪律建设的经验成就作了系统总结提炼,并指出了进一步发展方面,但因为时间关系,现有研究大多还未能体现十九大最新精神。

因此,本文拟在党的十九大精神框架下,从条文、主体、手段、体制机制和在新时代党的建设总要求中的定位意义等五方面系统分析纪律建设,探讨阐释其内在逻辑、现实成效及未来方向。具体论述强调两点:一是突出问题导向和现实指向,即着重分析纪律建设针对哪些具体问题?确立了什么原则?采取了哪些举措?取得了怎样成效?二是讲清内在逻辑关系。党的十八大以来,纪律建设一系列原则和举措并非简单并列、各自为战,而是环环相扣、共同发力,只有系统阐释其内在作用机制,才能准确呈现纪律建设的整体格局。

一、纪法分开,纪在法前,纪严于法

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“党规党纪严于国家法律。”这是纪律建设的首要原则和逻辑起点。国家法律是公民的底线,党的纪律是党员的底线。“任何一个组织的内部规则都比国家法律严格。我们党是肩负神圣使命的政治组织,党的先锋队性质和执政地位,更是决定了党规党纪必然要严于国家法律。” (王岐山:《坚持高标准 守住底线 推进全面从严治党制度创新》,《人民日报》2015年10月23日。)党只有以更高的标准、更严的纪律要求和约束各级党组织和广大党员干部,才能永葆先进性和纯洁性。

然而,过去存在比较突出的“纪法不分”问题。在条文上,2003年底印发的《中国共产党纪律处分条例》共178条,其中70多条同刑法等国家法律重复。把公民都不能破的法律底线写到党的纪律里,党的各级组织、党员都退守到法律底线上,弱化了党作为政治组织的先进性(《之四:纪严于法 纪在法前 纪法分开》,中央纪委监察部网站,2015年4月5日,http://m.ccdi.gov.cn/content/0c/2b/9301.html。)。在实践中,这就导致法在纪前,把违纪当成“小节”,不到违法程度就都可以“包容”“宽容”,造成“要么好同志、要么阶下囚”。这既是对干部的不负责,更是对组织的严重伤害。

针对上述问题,习近平明确要求“把纪律和规矩挺在前面”,“坚持纪严于法、纪在法前,实现纪法分开”。这包括两重含义:一是必须让更严的纪律成为管党治党的尺子、不可逾越的底线,各级党组织要以纪律为戒尺,发现苗头就及时提醒,触犯纪律就立即处理。二是纪律建设全覆盖。全面从严治党,不只是惩治极少数严重违纪涉嫌违法的人,更要用严明的纪律管全党、治全党。在上述思路下,中央采取了一系列针对性举措,真正将“挺纪在前”落到实处。

第一,纪法分开。凡是法律中已经有的规定,党规党纪中不再出现。其一,2015年修订后的《中国共产党纪律处分条例》,删除79条与刑法等法律重复的条款,为党纪“减负”。修订后的《纪律处分条例》从原来的15 章、178条、2.4万余字缩减为11章、133条、1.7万余字。此前与法律重合的贪污贿赂、失职渎职、妨害社会管理秩序等内容,不再列入党纪。其二,《中国共产党问责条例》(2016年制定)、《中国共产党党内监督条例》(2016年修订)、《中国共产党巡视工作条例》(2015年制定、2017年修订)等党内法规均减少了反腐败等相关表述,明确规定党的监督、问责、巡视工作的核心目标都是确保党章党规党纪在全党有效执行。重复条款去除,反腐败表述减少,“不是说不要法了,而是法早就在那挺着了、立着了” (《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,第65页。)。“纪法分开”意味着,在严格执行国家法律基础上,党的纪律更有针对性,更聚焦管党治党。

第二,纪严于法、纪在法前。其一,为党纪“加码”。习近平指出:“既然作规定,就要朝严一点的标准去努力,就要来真格的。”( 《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社、中国方正出版社,2015年,第67页。)根据这一思路,新修订的《中国共产党纪律处分条例》开列“负面清单”,提出更严格的纪律要求和更严厉的处分措施,画出了不可触碰的底线。其二,明确《中国共产党纪律处分条例》的修订原则是“坚持以党章为遵循,以严明的纪律维护党章的权威”。通过梳理整合党章中的纪律要求,将党的纪律分为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律六类,特别强调“严明党的纪律,首要的就是严明政治纪律” (《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,第13页。),“政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律,遵守政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础” (《十八大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社,第131页。)。在修订中着力解决过去政治纪律、组织纪律规定不具体等突出问题,修订后的《中国共产党纪律处分条例》第六章和第七章(主要是第45、46、52、65、66、67条)增加了大量相关细致规定,体现出党纪底线与国法规定的不同侧重和鲜明导向。其三,注重衔接。删除与国法相重复内容后,如何追究党员违法甚至犯罪行为的党纪责任,《中国共产党纪律处分条例》区分五种不同情况,在第四章分别作出了规定,实现党纪与国法有效衔接。其四,制定了《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》等一系列配套党内法规,构建更系统、更全面的党纪制度体系。

第三,强化执行。“挺纪在前”既要靠更严的纪律规定,更要靠对纪律规定的有力执行。习近平强调:“制定纪律就是要执行的” (《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,第77页。),“把纪律挺在前面,发现问题就要提提领子、扯扯袖子,使红红脸、出出汗成为常态。对问题严重的,就要打手板、敲警钟,该组织处理的组织处理,该纪律处分的纪律处分” (习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,《人民日报》2016年5月3日。)。否则,党的纪律就会变成“纸老虎”“稻草人”,造成“破窗效应”。从具体执行来看,首先是严明政治纪律。党的十八大以来的5年间,共立案审查违反政治纪律案件1.5万件,处分1.5万人,其中中管干部112人 (《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日。)。其次是以反“四风”为抓手,着力解决情节较轻微、影响更广泛的违纪问题。5年来,共查处违反中央八项规定精神问题18.9万起,处理党员干部25.6万人 (《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日。)。再次是注重操作性,确保可行性。既要严明党的纪律,也要考虑党员干部的正常社会交往需要,为此,各级纪检机关对礼尚往来标准、言论自由边界等都作了符合各地实际、便于把握的具体规定。

在实践探索基础上,党的十九大正式将“坚持把纪律挺在前面”写入党章总纲,作为全面从严治党的基本原则。

二、明确纪检机关职能定位

各级纪检机关是纪律建设的重要实施主体。然而,过去纪检机关定位也存在“纪法不分”问题,模糊了自身与司法机构界限,导致比较突出的职能越位、错位、不到位问题。具体来说,其一,许多纪检机关自视为党内的“公检法”,存在错误政绩观,热衷于查处严重违法犯罪的大案要案,不注重对大多数党员抓早抓小的日常监督执纪,少数纪检机构甚至存在“小问题知道了也不管,养出大贪官了才去办”的问题。其二,参与过多与党风廉政建设无关的领导小组和议事协调机构,既造成职责不清、职能发散、主业荒疏,又造成文山会海、滋生“四风”。其三,纪检干部特别是基层纪检干部兼职现象突出,“副业”工作量常常远超“主业”,既模糊了监督者身份,更造成纪检工作上“力不从心”,“种了别人的田,荒了自己的地”。

党纪和国法分开,也就必然要求执纪主体和执法主体相区别。2014年1月,十八届中央纪委三次全会正式提出“必须明确纪检监察机关职责定位,围绕党章、党内法规和行政监察法赋予的职责,转职能、转方式、转作风” (王岐山:《聚焦中心任务 创新体制机制 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争——在十八届中纪委第三次全体会议上的工作报告》,《人民日报》2014年1月28日。)要求。2016年1月,习近平在十八届中央纪委六次全会上再次强调:“纪委要在全面从严治党中找准职责定位……党章规定了纪委的3项主要任务和5项经常性工作,概括起来,就是监督执纪问责。” (习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,《人民日报》2016年5月3日。)全会公报明确要求:“纪委决不能成为党内的‘公检法’,执纪审查决不能成为‘司法调查’,要依纪监督、从严执纪,真正把纪律立起来、严起来,执行到位。” (《中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报》,《人民日报》2016年1月15日。)简而言之,各级纪检机关是维护党的纪律的政治机关,不能等同于党内的“公检法”,必须回归党章本源,找准职责定位。

根据上述要求,党的十八大以来,各级纪检机关聚焦中心任务,深化“三转”,强化监督执纪问责。首先,调整内设机构。在行政编制、领导职数总量不变前提下,中纪委将纪检监察室从8个增加到12个,省级纪委也完成相应机构调整,监督执纪力量大为增强。其次,清理议事协调机构,中央纪委监察部参加的议事协调机构由125个减至14个,省级纪委、监察厅(局)参与的议事协调机构由4619个减至460个,更加聚焦主业,强化监督职责,提高履职能力。 (《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日。)再次,明确要求纪检干部不再兼任与主业无关职务,不再分管与主业无关领域,确保纪检干部专职专用。例如,2014年贵州对全省纪检干部分管其他工作和兼职情况进行集中清理,1249人从分管其他工作中退出,205人不再兼任其他职务 (《贵州清理纪检干部“兼职”千余名纪检领导“让位”》,新华网,2015年1月19日,http://news.xinhuanet.com/local/2015-01/19/c_1114051318.htm。)。

纪检机关职能定位转变的实践经验也迅速被提炼写入党内法规。2016年10月,党的十八届六中全会修订的《中国共产党党内监督条例》明确规定:“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关,履行监督执纪问责职责,加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查”。党的十九大则通过修改党章从根本上明确纪检机关职责是“监督、执纪、问责”。

三、监督执纪“四种形态”

(一)“四种形态”的提出

纪律建设发挥实效,既要靠完善条文规定、转变纪委职能,也需要更丰富系统的措施手段。过去,纪检机关往往只运用“立案审查”一种执纪手段,这与司法机关执法手段较为类似,不能充分满足“把纪律挺在前面”的需要。“纪法分开,纪严于法”决定了纪律建设也要有更多具有党纪特色的措施手段。

对此不足,2015年9月,王岐山在福建调研时代表中央首次提出把“四种形态”作为纪律建设的主要措施。他强调,要把纪律和规矩挺在前面,就必须把握运用监督执纪“四种形态”,以严明的纪律推进全面从严治党( 《王岐山:把握运用监督执纪“四种形态”》,新华网,2015年9月26日,http://www.xinhuanet.com/2015-09/26/c_1116687031.htm。)。2016年1月,十八届中央纪委六次全会系统阐述“四种形态”,强调“要运用监督执纪‘四种形态’……实现惩处极少数、教育大多数的政治效果和社会效果” (《中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报》,《人民日报》2016年1月15日。)。2016年10月,党的十八届六中全会修订的《中国共产党党内监督条例》正式规定,“运用监督执纪‘四种形态’,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让‘红红脸、出出汗’成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数”,明确了“四种形态”的党内法规地位。2017年10月,“四种形态”写入党的十九大党章 ,赋予其最高效力。

(责编:王婧倩)